Документы стратегического планирования

05.08.2020
Комментариев нет

Экономика территорий

УДК 336.132.11; 338.26 ББК 65.042

© Микляева К.А.

К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ И БЮДЖЕТНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

МИКЛЯЕВА КСЕНИЯ АЛЕКСЕЕВНА

Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук Россия, 160014, г Вологда, ул. Горького, д. 56а E-mail: kseniya_mik@mail.ru

Стратегическое планирование в настоящее время является одним из ключевых инструментов устойчивого социально-экономического развития территорий в долгосрочной перспективе. Осуществление процесса стратегического планирования требует скоорди-нированности приоритетов развития на всех уровнях управления. Результативность стратегического планирования на уровне местного самоуправления, определяющего перспективы муниципального развития, играет ключевую роль в обеспечении стабильности функционирования государства. В связи с этим в статье исследованы сущность, тенденции развития муниципального стратегического планирования и проблемы его бюджетного обеспечения. Рассмотрено значение стратегического планирования для обеспечения долгосрочного социально-экономического развития муниципалитетов. Кратко охарактеризованы современная нормативная основа регулирования стратегического планирования в России, ее муниципальный аспект и несовершенства, препятствующие наиболее полной реализации стратегических ориентиров на муниципальном уровне. Обозначены факторы, оказывающие влияние на процесс осуществления муниципального стратегирования, среди которых эффективность работы представительных органов местного самоуправления, гражданская позиция местного сообщества. Отдельно выделены параметры, ограничивающие возможность реализации стратегического планирования на муниципальном уровне: низкая активность органов местного самоуправления и недостаток возможностей их воздействия на муниципальное развитие, низкая квалификация муниципальных служащих, пассивность местного сообщества. Отмечено, что для осуществления стратегического планирования на муниципальном уровне необходимо наличие достаточного ресурсного обеспечения, в том числе и бюджетно-финансовых ресурсов. В соответствии с этим рассмотрены современные бюджетные условия и проблемы реализации муниципального стратегирования. Определено, что текущее состояние бюджетов муниципальных образований, характеризующееся высокой степенью

финансовой зависимости от вышестоящих уровней бюджетной системы, ограничивает возможность реализации стратегических направлений на муниципальном уровне. Поэтому органам местного самоуправления необходимо задействовать все возможные резервы укрепления доходной базы местных бюджетов за счет поступлений из собственных источников. Целесообразным является формирование финансовых стратегий муниципальных образований. Также рекомендуется установление целевых долгосрочных ориентиров состояния бюджетной системы муниципальных образований, увязанных с перспективными целями социально-экономического развития муниципалитета.

Муниципальное образование, местное самоуправление, стратегия, стратегическое планирование, бюджетное обеспечение, местный бюджет, финансовая автономия.

Достижение устойчивого социально-экономического развития территорий в долгосрочном периоде актуализирует необходимость определения конкретных стратегических ориентиров в рамках системы национального стратегического планирования. Стратегическое планирование как один из важнейших инструментов управления позволяет эффективно использовать имеющиеся ресурсы для достижения перспективных целей, предусмотренных в рамках определенной миссии .

В мировой практике развития стратегического планирования можно выделить несколько основных этапов. Использование данной категории применительно к хозяйственной сфере со значением долгосрочного планирования началось со второй половины 1950-х годов XX века . В это же время получила распространение и концепция финансового (бюджетного) планирования как преобразованная в рыночных условиях концепция долговременного планирования. Теоретическое обоснование стратегического планирования и первоначальный опыт его применения в деятельности организаций и органов государственной власти относились к 1960-м годам XX века. Возникновение в 1980-1990 гг. новых управленческих концепций повлияло на развитие теории и методологии стратегического планирования, расширение количества форм и методов разработ-

ки стратегических планов, в том числе и в сфере государственного и муниципального управления .

Эволюция планирования социально-экономических процессов в России и в СССР характеризовалась переходом от долгосрочного индикативного планирования к директивному . В начале 1990-х годов произошел практически полный отказ от планирования социально-экономического развития территорий, основными причинами которого являлись несовершенство центрально-директивного планирования, принятие тезиса о «несовместимости плана и рынка», отсутствие ресурсов для долговременного социально-экономического развития . Тем не менее рыночные условия хозяйствования не отменяют необходимость планирования, но задачи, функции и система планирования претерпевают значительные изменения .

Отказ от планирования повлек за собой снижение эффективности деятельности власти и выступил в качестве одного из параметров замедления экономического роста в стране. Поэтому на современном этапе развития для России характерны признание ведущей роли стратегического планирования в обеспечении долгосрочного социально-экономического развития и возрождение стратегического подхода к государственному и муниципальному управлению.

В России как государстве федеративного типа реализация стратегических на-

правлений развития эффективна только в случае единства основ процесса стратегического планирования на всех уровнях управления: федеральном, региональном, местном. Между тем, результативность стратегического планирования на муниципальном уровне, обеспечивающего выполнение базисных задач социально-экономического и социально-культурного развития муниципалитетов, во многом определяет качество и комфортность проживания населения на территории страны, стратегический выбор муниципальных образований дает возможность видеть перспективу развития. Возрастающая роль стратегического планирования на уровне местного самоуправления предопределяет актуальность исследования сущности и тенденций развития муниципального стратегирования, а также бюджетно-финансового обеспечения как важнейшей составляющей ресурсного обеспечения стратегического планирования.

Таким образом, целью исследования является изучение сущности, тенденций развития стратегического планирования на муниципальном уровне и проблем его бюджетного обеспечения.

Значение стратегического подхода к планированию функционирования местного самоуправления в мировой практике возросло в 90-е гг. XX века и было обусловлено меняющейся экономической и демографической конъюнктурой, трансформацией организационной и территориальной структуры локальных территорий . Расширение применения стратегического планирования в деятельности местного самоуправления было связано также с новыми функциональными задачами органов местного самоуправления, необходимостью выработки новых направлений муниципального развития на основе стратегического видения . Стратегическое планирование в муни-

ципальном аспекте представляет собой, прежде всего, определение целей и ориентиров, способных обеспечить конкурентоспособность муниципалитета как места для проживания населения и осуществления им хозяйственной деятельности . Оно характеризуется такими отличительными особенностями, как некоммерческий характер целей и задач и необходимость согласования интересов таких ключевых субъектов муниципального развития, как население и хозяйствующие субъекты . В отличие от текущего планирования муниципальное стратегирование учитывает влияние параметров внешней среды на состояние муниципального образования, его сильные и слабые стороны, информационное обеспечение будущего развития . В ходе данного процесса органы местного самоуправления создают новые сети сотрудничества как внутри муниципалитета, так и за его пределами .

При этом работающая муниципальная стратегия должна представлять собой не простоформальныйдокумент,адинамиче-ский процесс и инструмент мобилизации муниципальных ресурсов для достижения поставленной цели комплексного социально-экономического развития муниципалитетов. При разработке стратегических документов необходимо учитывать социально-экономический потенциал развития муниципалитета для того, чтобы стратегический план не оказался недостижимым. Низкая точность разрабатываемых стратегий, недостоверность и завышенность представленных в них прогнозных показателей приводит к невозможности реализации запланированных долгосрочных ориентиров развития муниципалитетов. Следствием этого может являться снижение заинтересованности органов местного самоуправления в результатах стратегического планирования (так как запланированные пока-

затели завышены и труднодостижимы). Кроме того, при предоставлении отчетов по итогам реализации стратегий органы местного самоуправления могут искусственно завышать значения запланированных в стратегии показателей по сравнению с реально достигнутыми.

Международный опыт внедрения принципов стратегического планирования на уровне локальных территорий подтверждает возможность положительного изменения социально-экономической ситуации как в условиях экономической стабильности, так и в кризисные периоды.

Муниципальные власти за рубежом отводят ключевую роль такому аспекту стратегического планирования, как реализация стратегических ориентиров, которая может осуществляться по таким направлениям, как стратегический план, мастер-план, концепция, программа, создание и совершенствование новых организационных структур на региональном и местном уровне управления . Политика органов власти зарубежных стран в максимальной степени направлена на внедрение планов развития локальных территорий для формирования рыночных основ его функционирования и эффективного взаимодействия с инвесторами, менеджментом предприятий и органами власти .

В зарубежной практике стратегического планирования выделяются такие этапы реализации стратегии местного развития, как выявление потребностей общества, установление основных стратегических целей, установление и реализация тактики муниципального развития, контроль и оценка реализации стратегии . В работе местного самоуправления в Западной Европе используется планирование «снизу-вверх», которое обеспечивает непосредственное участие жителей в разработке стратегии городского разви-

тия. Основной его целью является повышение качества жизни в городе на основе децентрализации процесса принятия решений по развитию муниципальных образований . В планировании социально-экономического развития малых городов США применяется совокупность показателей, которые отражают качество жизни населения. В США существует две организационные формы управления процессами реализации стратегий: первая подразумевает осуществление стра-тегирования непосредственно органами местной власти, вторая — привлечение специализированных организаций на основе государственно-частного партнерства .

Несмотря на возрастающее значение стратегического подхода в мировой практике государственного и муниципального управления, в России до недавнего времени отсутствовали нормативно-правовые документы, обязывающие региональные и муниципальные органы власти применять стратегическое планирование при выборе перспектив развития территорий. Между тем, для достижения устойчивого экономического роста долгосрочные ориентиры развития отдельных муниципалитетов должны быть скоординированы как друг с другом, так и с целями субфедерального уровня. При осуществлении регионального стратегирования следует выделять приоритетные направления развития, на которые необходима ориентация местного самоуправления при разработке собственных стратегических программ.

Принятый в 2014 году Федеральный закон № 172-ФЗ «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации» выступил в качестве единой нормативной базы осуществления процесса стратегического планирования на всех уровнях управления в Российской Федерации. С вступлением в силу данно-

го нормативно-правового акта муниципальный уровень управления является равноправным участником системы стратегического планирования наряду с федеральным и региональным уровнем .

Так, в статье 6 закона № 172-ФЗ определены полномочия органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования, среди которых определение долгосрочных целей и задач муниципалитетов, согласованных с приоритетами социально-экономического развития федерального и субфедерального уровня, разработка, рассмотрение, утверждение и реализация документов стратегического планирования по отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления вопросам, контроль реализации утвержденных документов стратегического пла-нирования1.

Тем не менее, в становлении нормативной базы муниципального стратегического планирования в России сохраняются некоторые расхождения с законодательными основами функционирования местного самоуправления. Как отмечает Е.М. Бухвальд, существует возможность двойственного понимания положений закона № 172-ФЗ в части обязательности разработки органами местного самоуправления документов стратегического планирования. Согласно п. 2 статьи 39 закона стратегия социально-экономического развития муниципалитета может разрабатываться органами местной власти, но при этом не является обязательным документом. В связи с этим, по мнению Е.М. Бухвальда, становление и внедрение стратегического планирования для муниципального уровня в России будет носить долговременный характер, требует целенаправленного регулирования .

1 О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Спра-вочно-поисковая система КонсультантПлюс.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

По этой причине существенное значение в разработке и реализации стратегических направлений муниципального развития принадлежит представительным органам власти, так как именно они утверждают документы стратегического планирования и контролируют их реализацию. Кроме того, эффективность осуществления муниципального страте-гирования в значительной степени зависит и от активности и гражданской позиции населения, проживающего на территории муниципального образования, согласованности стратегических ориентиров с местным сообществом . Игнорирование общественного мнения может повлечь за собой конфликты, и самый проработанный план, который не учитывает гражданскую инициативу, будет восприниматься как «навязанный извне» и не получит поддержки местного населения .

В настоящее время на возможность осуществления муниципального стратегиро-вания в России влияет и множество ограничивающих факторов. Систематизация данных факторов и причин их возникновения представлена в таблице 1.

Дифференциация муниципальных образований России по уровню социально-экономического развития, площади, населению, нарастание поляризации отдельных районов, часть из которых концентрирует экономические ресурсы, а другие являются «бесперспективными» в плане финансовой и ресурсной обеспеченности, препятствуют наиболее полной реализации унифицированных норм закона № 172-ФЗ .

Существенное значение для реализации муниципального стратегирования также имеет согласование плановых действий и порядка распределения ресурсов между региональными и муниципальными органами власти. Отсутствие или недостаточная эффективность работы ме-

Таблица 1. Факторы, ограничивающие возможность реализации стратегического планирования на муниципальном уровне

Фактор Причина возникновения

1. Низкая степень заинтересованности органов местного самоуправления в результатах стратегического планирования — отсутствие направленной на достижение стратегических приоритетов развития системы материального-экономического стимулирования муниципальных служащих; — наличие в подавляющем числе случаев неявного эффекта от реализации стратегии вследствие его небольшого масштаба или невнимания населения к соответствующей информации; — жесткий контроль со стороны вышестоящих уровней государственного управления при наличии завышенных результативных показателей

2. Недостаток квалификации муниципальных служащих в применении методов стратегического планирования — недостаточно развитые институты повышения квалификации муниципальных служащих в области стратегического планирования; — неполное понимание целей, задач и ориентиров стратегического планирования муниципальными служащими

3. Недостаток возможностей воздействия органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие муниципалитета — несовершенство в распределении полномочий между органами местной власти разных типов муниципалитетов в соответствии с действующим законодательством; — централизация ряда полномочий в руках органов государственной власти, приводящая к навязыванию «сверху» стратегических приоритетов

4. Неудовлетворительное состояние информационно-методической базы муниципального стратегического планирования — недостаток показателей, характеризующих экономический и социальный потенциал муниципалитетов, в базе российской муниципальной статистики; — недостаточность научно обоснованных подходов к переходу на новые принципы работы органов местной власти

5. Пассивность населения в отношении достижения стратегических приоритетов муниципального развития — низкая информированность населения о социально-экономическом состоянии муниципалитета, реализуемых стратегических и программных документах; — недоверие населения к институтам местной власти, возможности реализации гражданских ценностей

период2, который разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципалитета на соответствующий период3. Составление бюджетного прогноза муниципалитетов позволяет согласовать цели и задачи социально-экономической и бюджетной политики, а также аргументировать принятие определенных стратегических решений. С помощью данного документа также возможно определение границ бюджетных ограничений при подготовке стратегических документов муниципального развития.

2 О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Справочно-поисковая система КонсультантПлюс.

ханизма координации действий различных органов власти препятствует достижению долгосрочных целей и приводит к тому, что документы планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровне формируются и реализуются обособленно .

Реализация стратегических приоритетов развития требует наличия достаточного ресурсного обеспечения, важнейшей составляющей которого являются бюджетно-финансовые ресурсы . На муниципальном уровне в качестве основы финансирования реализации стратегий выступают местные бюджеты.

С целью закрепления финансовых основ муниципального стратегирования согласно действующему законодательству в число документов стратегического планирования входит бюджетный прогноз муниципалитета на долгосрочный

Важно отметить, что финансовое обеспечение реализации стратегического планирования на всех уровнях управления, в том числе и на местном, требует наличия не только развитой нормативно-правовой базы, но и стабильной финансово-бюджетной основы функционирования местного самоуправления.

Между тем, текущее состояние местных бюджетов в России ставит под сомнение возможность наиболее полного осуществления стратегических приоритетов развития. Реформирование системы местного самоуправления не смогло обеспечить высокую степень бюджетной самостоятельности муниципальных образований. Задача сбалансированности местных бюджетов сегодня решается в основном за счет вторичного перераспределения бюджетных ресурсов в форме безвозмездных поступлений .

Доля межбюджетных трансфертов в доходах местных бюджетов России за прошедшее десятилетие превысила 55% и характеризуется тенденцией к росту. Кроме того, в динамике за 2006-2015 гг. наблюдается снижение обеспеченности расходов местных бюджетов России собственными, т. е. налоговыми и неналоговыми, доходами (рисунок).

Дефицит собственных доходов местных бюджетов вырос на 1,4 трлн руб., а степень покрытия их совокупных расходов собственными доходами местных бюджетов снизилась с 42 до 36%. Это означает, что реализация стратегических приоритетов развития на муниципальном уровне в России в настоящее время более чем на 60% зависит от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Сравнение утвержденных бюджетных назначений и фактического исполнения местных бюджетов по доходам за последние три года (табл. 2) указывает на практически полное исполнение доходной составляющей местных бюджетов как по собственным доходам (в среднем 99,5%), так и по объему безвозмездных поступлений (в среднем 94,6%).

Однако ситуация сокращения объемов предоставляемых трансфертов, составляющих в настоящее время преобладающую часть доходов местных бюджетов, может привести к значительному выпадению доходных поступлений, что ограничит возможность реализации стратегических ориентиров муниципального развития или вовсе поставит под угрозу реализацию муниципальных стратегий.

42,2%

2006 2007

5,9%

I Разница между совокупными расходами и собственными доходами, млрд руб. — Степень покрытия совокупных расходов собственными доходами, %

0,420 0,400 0,380 0,360 0,340 0,320

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Рис. Степень покрытия совокупных расходов собственными доходами местных бюджетов России за 2006-2015 гг., %

Источник: Федеральное казначейство . — Режим доступа : http://www.roskazna.ru

Таблица 3. Расходы бюджета Вологодской области на межбюджетные трансферты местным бюджетам, млн руб.

Таблица 2. Сравнение планового и фактического исполнения местных бюджетов России по доходам за 2013-2015 гг., млрд руб.

Показатель 2013 г. 2014 г. 2015 г.

план фактическое исполнение % выполнения плана план фактическое исполнение % выполнения плана план фактическое исполнение % выполнения плана

Совокупные доходы 3526,39 3390,19 96,14 3633,32 3512,20 96,67 3630,30 3500,42 96,42

Налоговые и неналоговые доходы 1317,97 1320,05 100,16 1280,12 1272,88 99,43 1295,86 1280,60 98,82

Безвозмездные поступления 2208,42 2070,14 93,74 2353,19 2239,32 95,16 2334,44 2219,81 95,09

Источник: Федеральное казначейство . — Режим доступа : http://www.roskazna.ru

Показатель Фактически 2016 г. (утверждено законом об областном бюджете) 2016 г. (фактическое исполнение за 9 мес.) Утвержденные бюджетные назначения на 2017-2019 гг.

2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г.

Расходы, всего 18651,9 17350,7 20290,3 24145,1 19130,7 16207,7 11475,9 13532,0 12368,6 12581,5

Удельный вес в расходах, % 40,1 39,5 45,9 49,2 39,8 32,9 31,8 28,2 26,4 26,0

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности 4153,7 935,5 926,3 364,8 581,4 384,6 267,7 560,2 593,7 526,7

Субсидии 4418,8 4450,2 3 669,7 2 681,2 3 075,0 4310,3 2101,5 2827,6 1722,0 2089,4

Субвенции 9344,8 11041,7 11254,2 15530,6 14557,6 10058,2 7488,8 9203,1 9167,5 9168,2

Иные межбюджетные трансферты 734,6 923,4 187,6 799,7 807,8 1347,7 1529,2 852,6 790,6 690,9

Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов — — 4252,4 4768,9 109,0 106,5 88,8 88,1 94,3 105,9

Источник: Законы Вологодской области об исполнении областного бюджета за 2011-2015 гг., закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2016 год», закон Вологодской области «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» (http://www.df35.ru)

Так, в Вологодской области в новом бюджетном цикле прогнозируется оптимизация расходов регионального бюджета, в том числе и за счет сокращения расходов на предоставление межбюджетных трансфертов местным бюджетам до 11,4 млрд руб. в 2019 году по сравнению с запланированными в 2016 году 16,2 млрд руб. (табл. 3), что повышает вероятность выпадения доходов местных бюджетов в ближайшем будущем.

Для того чтобы обеспечить достаточное финансирование муниципального стратегирования, необходимо преодоление ситуации высокой дотационности муниципальных образований. Повышение финансовой автономии местных бюджетов может быть достигнуто путем усиления работы органов местного самоуправления по укреплению собственного

бюджетного потенциала, в том числе за счет совершенствования налогового администрирования, управления источниками неналоговых поступлений в местные бюджеты. Органам местной власти необходимо создавать населению и хозяйствующим субъектам на территории муниципалитета благоприятные условия для наиболее полного вовлечения местных ресурсов в процесс социально-экономического развития, обеспечивая тем самым рост доходной составляющей местного бюджета . Также при реализации стратегических направлений муниципального развития эффективно использование механизма государственно-частного партнерства, с помощью которого возможно обеспечение снижения нагрузки на местные бюджеты за счет привлечения частных средств.

Кроме того, с целью долгосрочного планирования формирования и распределения финансовых ресурсов на реализацию стратегии для органов местной власти рекомендуется формирование финансовых стратегий, в том числе стратегий укрепления доходного потенциала и повышения финансовой самостоятельности муниципалитета, стратегий эффективного управления муниципальными финансами.

Исследователями подчеркивается, что в условиях современного стратегического планирования необходимо обеспечить привязку показателей социально-экономического развития муниципальных образований к целевым показателям функционирования органов местной власти для обеспечения заинтересованности органов местного самоуправления в достижении стратегических ориентиров развития . В соответствии с данным подходом целесообразным является установление органам местного самоуправления целевых долгосрочных ориентиров-показателей состояния местных

бюджетов, способствующих обеспечению достижения устойчивого социально-экономического развития муниципалитетов в долгосрочной перспективе.

Таким образом, стратегическое планирование развития муниципальных образований в России занимает важное место в процессе национального стратегического планирования, но находится в настоящее время в процессе становления. Имеющиеся проблемы и ограничения препятствуют наиболее полному планированию и реализации стратегических ориентиров развития. При этом в качестве одного из наиболее существенных факторов, влияющих на возможность муниципального стра-тегирования, выступает его финансовое обеспечение, что предъявляет особые требования к стабильности бюджетной основы местного самоуправления и вызывает необходимость осуществления мероприятий по укреплению доходной базы муниципалитетов, формированию финансовых стратегий и целевых долгосрочных ориентиров состояния местных бюджетов.

ЛИТЕРАТУРА

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

13. Стратегия управления муниципальными образованиями / под ред. В. А. Ильина,

A. С. Якуничева. — Вологда : ВНКЦ ЦЭМИ РАН, 2000. — 115 с.

14. Ткачев, С. А. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях / С. А. Ткачев, Е. В. Нестерова // Корпоративное управление и инновационное развитие экономики Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. — 2009. — № 3. — С. 102-112.

16. Ускова, Т. В. Управление устойчивым развитием региона : монография / Т. В. Ускова. -Вологда : ИСЭРТ РАН, 2009. — 355 с.

17. Холопов, В. А. Роль органов местного самоуправления в формировании стратегии устойчивого развития региона / В. А. Холопов // Региональная экономика: теория и практика. —

2008. — № 29. — С. 14-19.

18. Штапова, И. С. Генезис понятия «стратегическое планирование» / И. С. Штапова,

B. В. Мельников // Современные проблемы науки и образования. — 2014. — № 6. — С. 518-526.

2009. — P. 141-153.

ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ

Микляева Ксения Алексеевна — инженер-исследователь отдела проблем социально-экономического развития и управления в территориальных системах. Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально-экономического развития территорий Российской академии наук. Россия, 160014, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а. E-mail: kseniya_mik@mail.ru. Тел.: (8172) 59-78-10.

Miklyaeva K.A.

TO THE ESSENCE AND BUDGETING OF MUNICIPAL STRATEGIC PLANNING

Municipality, local government, strategy, strategic planning, budgeting, local budget, financial autonomy.

INFORMATION ABOUT THE AUTHOR

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Обзор отраслевых документов стратегического планирования в России

Д.А. ПЛЕХАНОВ, Институт комплексных стратегических исследований (ИКСИ), Москва. E-mail: plehanov@icss.ac.ru

Как показывает обзор документов стратегического планирования в России, в системе разработки отраслевых стратегий существуют серьезные недостатки, связанные с неопределенностью их статуса в системе принятий решений, а также организацией привлечения внешних экспертов и общественных обсуждений, мониторинга и контроля. В результате сохраняется высокий риск того, что новые документы стратегического планирования будут иметь формальный характер. Ключевые слова: стратегическое планирование, отраслевые стратегии, промышленная политика

Активная разработка отраслевых стратегий началась в России в 2007-2009 гг. Всего с 2007 г было утверждено более 20 документов — от стратегии развития легкой промышленности до энергетической и транспортной. Но, несмотря на общее увеличение количества принимаемых документов, в целом роль отраслевых стратегий при обсуждении мер государственной политики невелика. Показательно, что руководители федеральных органов исполнительной власти крайне редко ссылаются на эти документы в своих выступлениях.

Результаты мониторинга публикаций федеральных СМИ также свидетельствуют о слабом присутствии отраслевых стратегий в общественном информационном пространстве. В 2014 г. общее количество публикаций, в которых упоминается какая-либо стратегия, а также среднее количество публикаций в расчете на одну стратегию, упали до минимального уровня с 2008 г. (рисунок). В целом, как показывает мониторинг СМИ, основное внимание отраслевым стратегиям уделяется в период их подготовки. После официального утверждения частота упоминания отраслевых документов в большинстве случаев существенно снижается. В результате создается впечатление, что разработка отраслевых стратегий превращается в процесс ради процесса без особого практического смысла.

ЭКО. — 2016. — №2 ПЛЕХАНОВ Д.А.

1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

| I Количество информационных материалов, всего

^^^^ В среднем на 1 отраслевую стратегию (прав. шкала)

Источник: расчеты ИКСИ на основе данных интернет-библиотеки СМИ Public.Ru

Частота упоминания отраслевых стратегий в центральных российских СМИ

Для исследования сложившейся практики в области разработки отраслевых стратегий был проведен сравнительный анализ данных документов по ряду ключевых характеристик: процедура разработки и утверждения, цели и задачи, план мероприятий, перечень исполнителей, порядок мониторинга и контроля. Результаты анализа показывают, что отраслевые стратегии существенно различаются между собой по основным характеристикам. Отсутствие единого подхода к разработке данных документов стратегического планирования снижает эффективность их применения в процессе государственного управления.

Основные виды различий между отраслевыми документами стратегического планирования

Часть отраслевых стратегий утверждается на уровне Правительства РФ, а имеющие узкую отраслевую направленность (например, развития легкой или автомобильной промышленности) — приказом соответствующего федерального органа испол-

нительной власти. В первом случае со стороны Правительства устанавливается стандартная процедура контроля за ходом реализации (представление доклада в Правительство), во втором -контроль фактически осуществляют сами исполнители.

Документы различаются по степени раскрытия плана реализации заявленных мероприятий: в одни стратегии такой план включают, в других случаях его предписывается разработать федеральным органам исполнительной власти, иногда указания на план мероприятий вовсе отсутствуют.

Количественные цели в документах могут формулироваться самым различным образом — как целевые показатели, индикаторы, ожидаемые результаты или прогнозные значения. Число таких целей может составлять от 5 до 25 и более. При этом многих целевых показателей нет в открытом доступе, что затрудняет мониторинг хода реализации заявленных планов.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Отсутствует единая процедура корректировки отраслевых стратегий. В результате актуальность документов снижается, они постепенно перестают влиять на принятие решений или замещаются другими. К тому же в отраслевых стратегиях, как правило, не оговариваются порядок и сроки внесения изменений и/или дополнений либо зафиксированные сроки часто нарушаются. Например, в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной в ноябре 2009 г, указано, что ее доработка и уточнение осуществляются не реже одного раза в пять лет с одновременной пролонгацией временного диапазона . Однако на практике это требование не выполняется — актуализация стратегии к концу 2014 г не была завершена.

Особенности процедур разработки и утверждения

Новый закон «О стратегическом планировании», принятый в 2014 г. , был призван упорядочить процедуры разработки. В нем было дано официальное определение понятия «отраслевые документы стратегического планирования», представлены общие требования к их содержанию и краткое описание порядка разработки. Однако многие вопросы оказались за его рамками: в частности, не были установлены конкретные сроки разработки и утверждения документов стратегического планирования, указывалось только, что отраслевые документы должны утверждаться

Президентом или Правительством в течение года с даты утверждения Стратегии национальной безопасности или Стратегии социально-экономического развития; при этом сроки разработки последней в законе не прописаны. Стратегия национальной безопасности была утверждена указом Президента в 2009 г. В соответствии с законом «О стратегическом планировании» она должна корректироваться каждые шесть лет, то есть обновленный ее вариант должен быть утвержден в 2015 г. Таким образом, в законе формально прописана необходимость корректировки этих документов в 2016 г.

В основных нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность потенциальных разработчиков стратегических документов, требования также не конкретизированы. Например, в соответствии со ст. 10 закона «О стратегическом планировании» Правительство определяет «порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, и утверждает (одобряет) такие документы». А в законе «О Правительстве РФ» процесс разработки таких документов никак не регламентирован . В законе в самом общем виде сформулированы функции Правительства и председателя Правительства, но они не дают представления о полном перечне документов, которые должно разрабатывать Правительство, и не устанавливают никаких требований к срокам разработки и утверждения, содержанию этих документов и процедуре мониторинга и контроля.

Похожая ситуация наблюдается и по отдельным федеральным органам исполнительной власти. Так, в Положении о Министерстве транспорта РФ нет никаких упоминаний о Транспортной стратегии , в Положении о Министерстве промышленности и торговли — указаний на разрабатываемые им отраслевые стратегии . Таким образом, ни закон «О стратегическом планировании», ни нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти, не содержат конкретных требований к разработке отраслевых документов стратегического планирования. Поэтому даже составление полного перечня отраслевых стратегий, разрабатываемых в России, вызывает серьезные затруднения.

Неопределенность процедуры разработки в итоге снижает статус отраслевых документов стратегического планирования

в системе принятия решений. Отсутствие упоминания об отраслевых стратегиях в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, не позволяет говорить о том, что данные документы играют существенную роль в процессе принятия решений, в отличие, скажем, от документов бюджетного планирования, которые имеют четкую процедуру разработки и утверждения. При этом отраслевые стратегии, как правило, слабо взаимосвязаны с бюджетно-налоговой политикой. В результате запланированные в их рамках мероприятия не всегда подкреплены финансовыми ресурсами со стороны государства, а заявленные инициативы в области налоговой политики остаются нереализованными. В этих условиях отраслевые стратегические документы вытесняются более краткосрочными государственными программами, как это произошло со Стратегией развития рыбохозяйственного комплекса, которая была утверждена в 2009 г., а затем в 2013 г. фактически заменена на государственную программу развития рыбохозяйственного комплекса .

Практически не регламентируется участие экспертного сообщества и представителей бизнеса в подготовке документов стратегического планирования. Их официальными разработчиками обычно выступают федеральные органы исполнительной власти по поручению Президента или Правительства РФ. В большей части документов (во введении или так называемом паспорте стратегии) указывается орган федеральной исполнительной власти, ответственный за разработку. На практике к разработке стратегий часто привлекаются внешние исполнители — им могут поручить часть работ или создание полной версии документа, в который затем официальный разработчик вносит изменения. Например, согласно сообщениям СМИ, разработкой проекта «Стратегии развития автомобильной промышленности РФ до 2020 года» по заказу Минпромторга первоначально занималось агентство Boston Consulting Group, а финальная версия дорабатывалась российскими чиновниками. Однако в тексте стратегии внешние исполнители не упомянуты.

К разработке документов стратегического планирования могут привлекаться объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации (с учетом требований законодательства РФ о государственной, коммерческой,

служебной и иной охраняемой законом тайне) (ст. 11), их проекты должны выноситься на общественное обсуждение (ст. 13 закона «О стратегическом планировании»), но у официальных разработчиков отсутствуют стимулы к организации публичных обсуждений предварительных вариантов стратегий. К тому же в разработке проектов может участвовать лишь ограниченный круг экспертов, а общественные обсуждения уже готового документа приводят лишь к отдельным корректировкам, принципиальные же изменения невозможны.

Отраслевые стратегические документы слабо согласованы с государственными программами. В новом законе «О стратегическом планировании» был уточнен перечень целеполагаю-щих документов, на основе которых должны разрабатываться государственные программы, однако ничего не говорится о взаимосвязи мероприятий госпрограмм с планом, разработанным в рамках отраслевых и региональных стратегий. В результате складывается ситуация, когда федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают документы стратегического планирования и госпрограммы с различающимся перечнем мероприятий.

Пример такого расхождения демонстрирует сравнение основных направлений действий в Стратегии развития автомобильной промышленности и перечне основных мероприятий по подпрограмме «Автомобильная промышленность», которая является частью госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». Оба этих документа были разработаны Министерством промышленности и торговли. Стратегия была утверждена Минпромторгом в декабре

2013 г. , а госпрограмма — Правительством РФ в апреле

2014 г. .

В стратегии развития автомобильной отрасли запланировано осуществить до 2020 г. 11 мероприятий, а в подпрограмме «Автомобильная промышленность» основных мероприятий всего шесть, при этом их тематика отличается от заявленных в стратегии, хотя сроки реализации обоих документов совпадают. Например, в подпрограмме отсутствуют меры, направленные на разработку системных мероприятий по поддержке экспорта, стимулированию создания производств высокотехнологичных автокомпонентов на территории РФ. Документы расходятся

между собой и по целевым показателям: в стратегии одним из таких показателей является «вклад продукции автопрома в ВВП в абсолютном значении», который должен быть увеличен с 239 млрд руб. в 2012 г. до 436 млрд в 2020 г., а в подпрограмме фигурирует цель из предыдущей версии стратегии (утвержденной еще в 2010 г.) — о необходимости повышения добавленной стоимости в автомобильной промышленности с 493 до 2200 млрд руб. в 2020 г.

Особенности мониторинга и контроля достижения целей

Система мониторинга и контроля реализации документов -важный инструмент повышения качества принимаемых решений. Во-первых, наличие такой системы гарантирует, что исполнение стратегических планов постоянно находится в фокусе внимания органов власти. Если система контроля и отчетности отсутствует или нечетко прописана, реализация стратегических целей, как показывает практика, отходит на второй план в пользу текущих заданий и поручений, которые подвергаются более тщательному контролю. Во-вторых, единая система отчетности о проведенных мероприятиях и достигнутых результатах позволяет оценивать эффективность действий различных органов власти в комплексе, а не формальное выполнение каждого мероприятия в отдельности. Так как в реализации стратегических планов обычно принимает участие большое количество исполнителей, то контролировать достижение стратегических целей становится сложнее. В этом случае возникает риск того, что исполнители будут перекладывать ответственность друг на друга при недостижении установленных целевых показателей. В-третьих, наличие отчетности позволяет фиксировать правовые нормы ответственности организаций и руководителей за достижение установленных целевых показателей. Эффективная система мониторинга обеспечивает единство и взаимосвязь процессов стратегического планирования и управления.

В системе стратегического планирования существуют серьезные недостатки, связанные с механизмом контроля исполнения намеченных планов. Во многих документах отсутствуют четкие требования предоставления отчетности о ходе реализации стратегии, а иногда контроль и мониторинг осуществ-

5 ЭКО. — 2016. — №2

ляются самими исполнителями. Например, в стратегии развития автомобильной промышленности эти функции возложены на Министерство промышленности и торговли, которое одновременно является и разработчиком, и основным исполнителем. Во многих стратегиях, например развития автомобильной, электронной, легкой, фармацевтической промышленности, лесного комплекса, ипотечного жилищного кредитования, морской деятельности и даже в транспортной, требования к исполнителям по предоставлению отчетности вообще не сформулированы. При такой практике исполнители включают мероприятия стратегий в свои планы деятельности и отчитываются по ним в рамках общего отчета. И контроль реализации стратегических документов фактически подменяется контролем исполнения отдельных мероприятий.

Широкий перечень исполнителей в документах стратегического планирования затрудняет комплексный мониторинг и контроль достижения поставленных целей. Обычно устанавливается достаточно большой список исполнителей из числа федеральных органов власти, государственных корпораций, компаний с государственным участием, а также предприятий и организаций соответствующих отраслей (за исключением стратегий, имеющих жесткую привязку к соответствующему федеральному органу власти). Например, ответственным исполнителем по госпрограмме «Развитие рыбохозяйственного комплекса до 2020 г.» назначено Министерство сельского хозяйства РФ, а соисполнителем — Федеральное агентство по рыболовству. Но, как правило, в качестве исполнителей фигурируют все основные федеральные органы исполнительной власти. Например, в стратегии развития автомобильной промышленности исполнителями указаны министерства промышленности и торговли, финансов, экономического развития, регионального развития, транспорта, образования и науки, внутренних дел, обороны, МЧС и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, Федеральная антимонопольная и таможенная службы, госкорпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», «Ростехнологии»; ОАО «Роснано», ОАО «Российская венчурная компания», а также предприятия и организации автомобильной отрасли.

С учетом того, что по многим стратегиям отсутствует четко установленная процедура мониторинга и контроля реализации, а также не распределены зоны ответственности между исполнителями, оценка деятельности последних и их вклада в достижение целевых показателей становится практически неразрешимой задачей.

В стратегических документах используются слишком общие целевые показатели, которые не позволяют в полной мере осуществлять мониторинг их достижения. В практике стратегического управления общепринятым подходом является декомпозиция целей, то есть разбиение основных на цели более низкого уровня до тех пор, пока эти цели не станут достаточно простыми с точки зрения их достижимости и возможности осуществления контроля. Построение дерева целей позволяет более четко сформулировать взаимосвязь между целями и способами их достижения: цели более низкого уровня фактически выступают средствами для достижения целей более высокого уровня . В документах стратегического планирования РФ обычно указываются только стратегические цели, которые носят слишком общий характер. В результате очень трудно оценить эффективность выполнения каждого конкретного мероприятия. Например, одной из целей Транспортной стратегии является повышение уровня безопасности транспортной системы, а один из целевых показателей для мониторинга — число погибших в дорожно-транспортных происшествиях в расчете на 100 тыс. населения. Но использование данного индикатора затрудняет мониторинг реализации стратегии, так как он зависит от большого числа факторов и напрямую не привязан к мероприятиям, заявленным в стратегии.

В стратегиях не предложены механизмы оценки уровня конкурентоспособности продукции российской промышленности в сравнении с другими странами. В последние десятилетия подобный подход, предполагающий сравнение своей деятельности с конкурентами, получил широкое распространение в бизнесе («бенчмаркинг»). В рамках этой идеологии изучается опыт успешных компаний и происходит выстраивание собственного бизнеса таким образом, чтобы получить параметры управления не хуже, чем у тех компаний, с которыми проводится сравнение . В отраслевых стратегиях разработчики, как правило,

ограничиваются такими общими показателями, как доля импорта на рынке или объем экспорта, не пытаясь проводить более детальное исследование различий в уровне конкурентоспособности продукции промышленных предприятий в России и за рубежом.

При разработке стратегий с течением времени подход к выбору целевых индикаторов становится более консервативным. Первоначально разработчики документов устанавливали амбициозные цели отраслевого развития, но со временем подход изменился: они стали осторожнее подходить к установлению целевых индикаторов, чтобы повысить вероятность их достижения. Особенно хорошо эта тенденция заметна на примере тех отраслевых стратегий, которые подвергались корректировке в последние годы. Так, в Стратегии развития автомобильной промышленности на период до 2020 г., разработанной и утвержденной в 2010 г. и актуализированной в 2013 г., по сравнению с первоначальным вариантом количество целевых индикаторов уменьшилось с 19 до 14, кроме того, были снижены целевые значения показателей развития внутреннего производства и экспорта легковых и грузовых автомобилей и автобусов. Например, доля грузовых автомобилей российского производства в общем объеме потребления на внутреннем рынке, которая должна быть достигнута к 2020 г., скорректирована с 97% до 56%.

Недостатки в области официальной статистики существенно затрудняют мониторинг хода реализации стратегических планов. При определении целей стратегического планирования разработчики пользуются статистическими показателями из различных источников (и не только официальных), так как система официальной статистики не в полной мере соответствует потребностям государственного управления. При этом в документах ссылки на источники информации и методики, используемые при расчете целевых показателей, как правило, отсутствуют. В большинстве случае статистических данных по целевым показателям, указанным в документах стратегического планирования, нет в открытом доступе, получить их могут только непосредственные исполнители, что сильно затрудняет мониторинг хода исполнения стратегии.

В документах стратегического планирования часто указывается, что разработка статистических показателей осуществляется самими исполнителями при содействии официальных органов

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

статистики. Возникает конфликт интересов, поскольку исполнители участвуют и в разработке методики расчета целевых показателей, и в мониторинге статистических показателей, на основе которых оценивается эффективность их же действий. Очень часто министерства разрабатывают документы, формулируют цели и только после официального принятия документа обращаются в официальные органы статистики с запросами по поводу разработки показателей и осуществления их мониторинга. Эта работа не только отвлекает специалистов от других задач, показатели обычно не доходят до широкой общественности, используются только во внутренней отчетности, что затрудняет возможность внешней экспертизы и мониторинга хода выполнения документов.

В отраслевых документах стратегического планирования не устанавливается ответственность за недостижение поставленных целей. В них лишь декларируется необходимость проведения мониторинга и контроля реализации заявленных мероприятий, а в отдельных случаях — обязанность предоставления регулярных отчетов (в Правительство или орган федеральной исполнительной власти) о выполнении принятых плановых документов.

* * *

Медленные темпы восстановления экономики после кризиса 2008-2009 гг. поставили на повестку дня вопрос о целях долгосрочного развития и механизмах достижения заявленных целей. В настоящее время федеральные органы исполнительной власти во главе с Правительством разработали и утвердили широкий перечень отраслевых документов стратегического планирования. Но отсутствие единых подходов к их разработке и четких механизмов мониторинга и контроля существенно снижает возможности использования отраслевых стратегий в качестве эффективного инструмента государственного управления.

В результате исследования были выявлены следующие недостатки в системе разработки отраслевых документов стратегического планирования. Во-первых, в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, не закреплена ответственность за разработку конкретных документов. Процедура разработки

отраслевых стратегий не формализована, в большинстве случаев запуск подготовки документов осуществляется только после соответствующего поручения Президента или Правительства РФ. Такой подход, с одной стороны, обеспечивает гибкость системы планирования при разработке новых или актуализации старых документов. С другой — неопределенность относительно перечня документов и ответственных приводит к тому, что сами разработчики не имеют возможности планировать свою деятельность. Отсутствует единое понимание относительно статуса и приоритета различных документов (например, отраслевых стратегий и соответствующих госпрограмм), частоты и способа внесения корректировок. Все это приводит к постепенной потере актуальности отраслевых стратегий и снижению их значимости в процессе принятия решений.

Во-вторых, практически не регламентируется участие экспертного сообщества и представителей бизнеса в подготовке документов стратегического планирования. Процедура привлечения внешних экспертов не формализована, все вопросы организации общественных обсуждений находятся во власти официальных разработчиков, которые могут решать их по своему усмотрению.

В-третьих, нет единых требований к процедуре мониторинга и контроля реализации отраслевых стратегий. По каждому документу действует собственная, не всегда прозрачная процедура контроля и отчетности. Отсутствие комплексного подхода к мониторингу деятельности органов исполнительной власти затрудняет контроль за достижением стратегических целей, фактически он подменяется контролем исполнения отдельных поручений.

В-четвертых, в документах не устанавливается ответственность за недостижение поставленных целей, а декларируется лишь необходимость проведения мониторинга и контроля реализации заявленных мероприятий.

В результате сохраняется высокий риск того, что новые документы стратегического планирования будут по-прежнему носить формальный характер.

Литература

1. Распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года».

2. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 17 декабря 1997 г № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

4. Распоряжение Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года».

5. Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации».

6. Распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2013 г. № 315-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса»».

7. Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27 декабря 2013 г. № 2155 «О внесении изменений в Стратегию развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденную приказом Мин-промторга России от 23 апреля 2010 г. № 319».

8. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение конкурентоспособности».

9. Виханский О. С. Стратегическое управление. — М.: Экономист, 2006.

Читатель и журнал

+1 #1 Ярохно Евгения 14.12.2015 01:33

— Удивительно, почему после стольких обсуждений, замечаний и доводов за многие годы так и не были предприняты кардинальные меры для улучшения положения экономики страны. Действительно интересно, будет ли что-либо сделано для решения этих проблем в ближайшем будущем, ведь все-таки не верится, что руководство нашей страны не видит их важности. Возможно, что исполнительная власть видит перед собой другие первоочередные задачи. Однако кажется очевидным, что при своевременном решении проблемы недостаточности инвестиций в основные фонды, нам удалось бы избежать некоторых неблагоприятных условий, в которых мы находимся сегодня. Хочется верить, что решение все-таки будет найдено до того, как проблема дойдет до критической точки.

Минэкономразвития России осуществляет разработку ряда системообразующих документов стратегического планирования, такие как стратегия социально-экономического развития, стратегический прогноз Российской Федерации, основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и другие.

В том числе, с учетом национальных целей развития Российской Федерации, определенных в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», а также инструментов и механизмов достижения национальных целей развития на среднесрочный период формируются концептуальные подходы к разработке Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2050 года (Стратегия 2050). Утверждение Стратегии 2050 должно быть обеспечено до конца 2020 года.
Помимо этого, в сферу ответственности Минэкономразвития России входит методическое обеспечение разработки и мониторинга ряда документов стратегического планирования, таких как Планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Подробный перечень актуальных документов стратегического планирования доступен в реестре на портале ГАС «Управление»

Программно-целевое планирование находит широкое применение в практике стратегического управления. Оно представляет собой развитие идей нормативного прогнозирования, при котором прогноз разрабатывается но принципу от поставленной цели к способам се реализации, и представляет собой своеобразный «мостик» между прогнозом и стратегическим планом. Система мероприятий, разработанных в процессе программно-целевого планирования, формируется как последовательность мероприятий, направленных на реализацию подцелей, в конечном итоге обеспечивающих достижение поставленной стратегической цели развития объекта управления. Программно-целевое планирование используется как при внутрифирменном и корпоративном управлении, так и при государственном управлении.

Программно-целевое планирование — это вид стратегического планирования, ориентированный на достижение стратегической цели путем последовательной реализации иерархически упорядоченных подцелей с помощью конкретных путей, способов и средств их достижения.

В процессе программно-целевого планирования последовательно определяются цели, которые должны быть достигнуты, технологии их достижения, ресурсы, необходимые для их достижения. На их основе формируется программа мероприятий, направленных на достижение поставленных стратегических целей, с определением сроков исполнения и исполнителей. С помощью целевой программы осуществляется управление действиями по достижению поставленной стратегической цели.

Целевая программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегии развития объекта управления, которым может быть как отдельная компания или корпорация, так и реализация одного из основных направлений государственной стратегии. Таким образом, целевая программа представляет собой, по существу, стратегический план, в основе которого ориентация на последовательное достижение иерархически упорядоченной системы целей, направленных на реализацию стратегии развития объекта управления. Она может называться государственной целевой программой, комплексной целевой программой и т.д.

Технологии программно-целевого планирования

Программно-целевое планирование начинается с определения иерархически упорядоченной системы целей и подцелей, т.е. сначала определяется стратегическая или генеральная цель — цель высшего иерархического уровня, затем цели первого иерархического уровня, достижение которых необходимо для достижения генеральной цели, затем цели второго иерархического уровня и т.д. Иными словами, строится дерево целей, представленное ранее на рис. 4.9.

После того как дерево целей построено, определяются мероприятия и технологии последовательного достижения его целей, начиная от целей нижнего иерархического уровня и кончая технологиями непосредственного достижения генеральной цели программы. Затем определяются ресурсы, необходимые для их достижения в соответствии с выбранными технологиями их достижения, сроки выполнения мероприятий по их достижению, исполнители.

Поскольку целевая программа представляет собой, как правило, сложный комплекс последовательно осуществляемых мероприятий для достижения стратегической цели, формируется система управления, которая организует выполнение мероприятий программы, в том числе доведение заданий программы до исполнителей, контроль их выполнения и корректировки при наступлении изменений, делающих такую корректировку необходимой. Формируется система управления реализацией целевой программы с учетом необходимости реализации ее дерева целей.