Справочник Бухгалтера

Роль энергетики в повседневной жизни начали осознавать только в конце ХХ – начале XXI века, в это же время получило развитие и соответствующее правовое регулирование. Кандидат юридических наук, директор Центра энергетического права СПбГУ Кристина Семенович отмечает, что в существовавшем до момента перехода к рыночной экономике социально-экономическом строе, снабжение потребителей энергией происходило всецело под контролем государства, и не приходилось говорить расширении регулирования и упорядочивании правоотношений в данной сфере.

«С переходом к рыночной экономике появилась заинтересованность субъектов ТЭК в отвечающем современным реалиям правовом регулировании. Тогда и энергетическое право начало обособляться и приобретать свойственные ему характеристики. Сейчас оно в полной мере является практически полезной самостоятельной отраслью, включающей в себя широкий спектр подотраслей, регулирующих отдельные сферы энергетики, как например, в сфере электроэнергетики или же в сфере ядерного права. При этом продолжается его становление и развитие, как в России, так и за рубежом», – считает Кристина Семенович.

Нормы энергетического права регулируют отношения, возникающие в связи с поиском, добычей, переработкой, поставкой, хранением, транспортировкой энергетических ресурсов, проектированием, строительством энергетических объектов, инновационной деятельностью, обеспечением энергетической и промышленной безопасности, а также антитеррористической защищенности. Все эти отношения возникают как на внутреннем рынке, так и при совершении внешнеэкономических сделок, отмечает доктор юридических наук, заведующая кафедрой энергетического права Университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА) и директор Центра энергетического права СПбГЭУ Виктория Романова.

Отрасль, как считается, сравнительно недавно получила признание как комплексное самостоятельное направление. Однако кандидат юридических наук и управляющий партнер адвокатского бюро «Павел Хлюстов и Партнеры» Павел Хлюстов, отмечает, что битвы вокруг понятий «наука права», «отрасль права» или «комплексная отрасль права» не должны ставиться во главу угла.

«Для нашей страны гораздо важнее не схоластические рассуждения о месте энергетического права в категориальном юридическом аппарате, а понятное и практически реализуемое правотворчество и правоприменение. Поэтому давно стоит понять, что основные усилия следует сосредоточить на качественном решении практических проблем регулирования ТЭК. Их у нас предостаточно», – подчеркивает адвокат.

Проблемы и ключевые направления энергетического права

Сегодня перед энергетическим правом, по мнению доктора юридических наук Виктории Романовой, прежде всего, стоят фундаментальные проблемы правового обеспечения (регулирования):

• баланс интересов поставщиков и потребителей энергетических ресурсов;
• доступ к энергетическим сетям;
• ценообразование в сфере энергетики;
• защита прав участников энергетических рынков.

«Задачи совершенствования правового регулирования в сфере ТЭК можно решить путем проведения работы по унификации на национальном и международном уровнях. Для этого необходимо провести значительное количество правовых исследований. При этом стоит учитывать потребность в профильных специалистах – как для научной, так и для практической деятельности. Энергетические компании нуждаются в профильных кадрах высшей квалификации и в возможности систематического повышения ее сотрудниками», – поясняет Виктория Романова.

Нуждается энергетическое право также в систематизации и установлении определенного свода правил и понятий, отмечает директор Центра энергетического права СПбГУ Кристина Семенович. Данная отрасль, по мнению специалиста, является комплексной и требует фундаментального законодательного акта, определяющего правовой энергетический порядок России. Сейчас необходимо выработать четкий, непротиворечивый понятийный аппарат энергетического права. Терминологическая ясность является основой правильного правоприменения и позволит в полной мере связать все подотрасли энергетического права воедино и систематизировать законодательство, уверена Кристина Семенович. Системную проблему в энергетическом праве видит и адвокат Павел Хлюстов. Он отмечает, что юристы сталкиваются с неясностью правовых норм в каждом его сегменте.

«Практически любой нормативный акт написан так, что его невозможно однозначно истолковать. Но это еще полбеды. Содержание законов плохо соотносится между собой, создавая неразрешимые противоречия. Отсюда отсутствие предсказуемой правоприменительной практики, коррупционные проявления и произвол контролирующих органов. До тех пор, пока мы не справимся с этой проблемой, самые передовые точечные решения не возымеют должного результата», – отмечает специалист.

Треугольник «компании – государство – общественность»

Энергетическое право регулирует и частноправовые отношения (между энергетическими компаниями и физическими, юридическими лицами, которые приобретают ресурсы и услуги), и публично-правовые (между бизнесом, потребителями и уполномоченными государственными органами). Треугольник отношений «компании – государство – потребители» далек от баланса, отмечает Виктория Романова.

«Перекос при этом присутствует либо в сторону государственного регулирования, либо в сторону компаний, потребители же – на вторых ролях. Наиболее неблагоприятная ситуация сегодня на рынке тепловой энергии. За 2018 и 2019 годы дважды нормы законодательства в сфере теплоснабжения были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Основному закону России. Требуется проработка правового регулирования отношений по поставке тепловой энергии, по строительству, эксплуатации объектов тепловой энергии, правового положения субъектов рынка теплоэнергии и так далее», – рассказывает Виктория Романова.

Точечные исследования и практическое применение ряда нормативных актов, по словам Кристины Семенович, показывают, что еще остается место для усовершенствования баланса интересов потребителей и иных субъектов энергетических рынков. Хотя государство уже в полной мере обеспечивает максимальный уровень контроля там, где это необходимо, например, в деятельности естественных монополистов, важно обеспечить органичное сочетание публичного и частного права в рамках отрасли.

«Политика государства сейчас направлена на обеспечение стабильности в данной сфере, систематизацию и усовершенствование законодательства, стимулирование развития отрасли. Полезными в рамках развития отрасли будут предложения, основанные на анализе или субъективном опыте практической реализации действующего законодательства», – замечает директор Центра энергетического права СПбГУ.

Международная практика: связь и различия

Отечественное энергетическое право, несмотря на разработанные нормы и заложенные институты, остается сравнительно молодой отраслью с пробелами в правовом регулировании, отмечают эксперты. Зарубежная практика в этом свете с ее опытом и выработанными правовыми моделями – естественный источник импорта идей. Хотя перестройка энергетической системы в России происходила с учетом международного опыта, по словам Кристины Семенович, ни одна из созданных иностранными государствами моделей не была в чистом виде применена в российской действительности. Дело в том, поясняет специалист, что энергосистемы государств разнородны, как и объемы природных ресурсов, поэтому содержание и значение профильного права в разных странах отличаются. Уверен в том, что слепое копирование иностранных институтов обречено на провал, и Павел Хлюстов.

«Исходя из этого, изучение иностранного опыта является неотъемлемой частью правотворческой деятельности, но его имплементация требует серьезного критического подхода. У нас существует свои экономические, инфраструктурные и психологические особенности, требующие фундаментальной адаптации существующих моделей правового регулирования энергетических отношений», – поясняет адвокат.

Изучение зарубежного опыта правового регулирования в сфере энергетики и международное сотрудничество остается актуальным – для научных исследований и для образовательных программ. Сравнительно-правовые изыскания вместе с зарубежными коллегами при этом напрямую влияют и на практику, отмечает Виктория Романова. Например, изучение правого регулирования в других странах актуально для российских компаний, которые поставляют и транспортируют энергетические ресурсы за рубеж, строят там объекты, становятся акционерами и участниками иностранных структур. «В связи с этим им необходимо понимание условий доступа на зарубежные энергетические рынки, правового регулирования энергетических рынков за рубежом», – поясняет директор центра энергетического права СПбГЭУ.

Новые кадры и их приоритеты

Энергетика для юристов сегодня – одно из наиболее интересных и перспективных направлений деятельности, уверена Кристина Семенович. Ведущие вузы России организуют изучение энергетического права по программам магистратуры, бакалавриата и занимаются развитием этого направления. Например, кафедра энергетического права МГЮА организует для своих студентов практику в профильных компаниях (Минэнерго России, ПАО «Мосэнерго», ПАО «Российские сети», ООО «Газпромнефть энергосервис» и других), от которых успешные кандидаты получают предложения о трудоустройстве. В МГЮА и СПбГЭУ реализуются программы для аспирантов по энергетическому праву. В СПбГУ, помимо изучения энергетического права на уровне студенческой подготовки, планируется запуск программы дополнительного профессионального образования «Энергетическое право», где, в том числе, смогут обучаться и представители неюридических специальностей.

Активное развитие обусловлено не столько запросами самих абитуриентов, сколько потребностью государственного и частного сектора ТЭК, считает Павел Хлюстов. «Работодателям гораздо легче осуществить адаптацию подготовленных выпускников, чем обучать их с нуля. Тем более, современные условия диктуют юристам необходимость владения не только юридическими познаниями, но и хотя бы минимальным пониманием экономической и технической основы энергетической отрасли. Пока экономика России остается сырьевой (а это не менее 20 лет), спрос на юристов в этой области будет только расти», – предсказывает адвокат.

Энергетические компании, например ПАО «Газпром», самостоятельно определяют набор приоритетных направлений для обучающихся и научных исследований, открывая программы и центры в вузах. Корпоративное управление, правовое обеспечение доступа на зарубежные энергетические рынки, правовое регулирование транспортировки, транзита и хранения энергетических ресурсов – именно в этих направлениях в первую очередь заинтересованы в компании. Интерес бизнеса в повышении квалификации юридических кадров и совершенствовании правового регулирования в ТЭК внушает специалистам оптимизм.

Курсы энергетического права для бакалавров построены таким образом, чтобы будущие юристы могли определиться с направлением карьеры в сфере ТЭК, сделав выбор в зависимости от своих приоритетов, отмечает Виктория Романова. Первая развилка – отрасль энергетики, где выбор можно сделать между газовой, нефтяной, угольной, атомной и электроэнергетикой, теплоснабжением. Второй этап заключается в выборе будущего места работы: энергетические компании, государственные органы, суды, консалтинговые компании. Последнее, с чем определяются студенты, – это направление деятельности работодателя (добыча, поставка, транспортировка) и конкретного департамента (договорный блок, претензионно-исковой, корпоративный и другие).

Директор Центра энергетического права СПбГЭУ отмечает, что молодые юристы ТЭК – участники конкурса «Молодежная модель энергетического законодательства» среди приоритетных направлений в сфере ТЭК в 2019 году выделили правовое регулирование экспорта газа, обеспечение безопасности объектов ТЭК, правовой режим электроавтомобилей и использования возобновляемой энергии (ВИЭ), а также регулирование биржевой торговли энергетическими ресурсами.

Список приоритетных направлений кандидат юридических наук Кристина Семенович дополняет еще одним пунктом – повышение энергетической эффективности и энергосбережения внутри страны. Важность этого сегмента в сфере правового регулирования энергетики России, по прогнозу специалиста, только возрастает: рациональное использование энергоресурсов – стратегическая цель государственной политики. Ограничение только такими инструментами, как рост цен на ресурсы и ужесточение ответственности, не даст желаемых результатов в виде формирования рационального использования энергетических ресурсов, повышения субъектами рынка собственной энергоэффективности и привлечения инвестиций в эту сферу.

«Низкий уровень понимания в обществе остроты проблематики, сложность и разобщенность законодательства в этой сфере влечет за собой неконтролируемый расход энергетических ресурсов, уклонение от соблюдения предусматриваемого объема обязательств и ужесточение ответственности за нерациональное и неэффективное расходование энергоресурсов потребителями. Наличие квалифицированных юридических кадров будет способствовать реализации данного направления государственной энергетической политики. Они смогут оказать достаточный уровень поддержки потребителям – направить, разъяснить и обеспечить следование предъявляемым требованиям», – отмечает Кристина Семенович.

Правовое регулирование энергетики в мире Греты Тунберг

Через корректировку правого регулирования в сфере энергосбережения и энергетической эффективности, по мнению Виктории Романовой, целесообразно развивать и такое направление отрасли, как защита окружающей среды от негативного воздействия.

«Правовых исследований в этой области пока очень мало. Поскольку оба направления (энергосбережение и энергетическая эффективность) тесно связаны с применением новых технологий, необходимо восполнять и пробелы в области правового обеспечения инновационной деятельности в сфере энергетики на национальном и международном уровнях на всех стадиях: добыча, производство, поставка, транспортировка, передача, хранение энергетических ресурсов, проектирование, строительство, эксплуатация энергетических объектов», – отмечает специалист.

Достижения современной науки и техники «загнали» человечество в своеобразную ловушку, та же переработка углеводородов, являясь неотъемлемой частью развитой экономики, таит в себе серьезные экологические риски. Взрыв на нефтяной платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе привел к негативным последствиям, которые не удалось устранить за прошедшие 10 лет, приводит пример Павел Хлюстов. Хотя экологические катастрофы побуждают ученых с удвоенной силой искать альтернативы возобновляемой энергетике, как минимум в ближайшие 50 лет, уверен специалист, человечество останется зависимым от традиционных источников.

«Все это побуждает задуматься над развитием глобальной системы экологической безопасности, которая возложит основную нагрузку на отдельные страны и крупные энергетические компании. Естественно, любой бизнес склонен к сокращению своих издержек, а это означает, что вопросы экологии нельзя решить лишь на основании жестких нормативных барьеров. В этой связи необходимо задуматься о выработке сбалансированных правовых механизмов, которые позволили бы минимизировать затраты частных энергетических компаний, ответственно подходящих к проблеме окружающей среды», – рассказывает адвокат Павел Хлюстов.

Цель не будет достигнута исключительно за счет комплексных государственных преференций, уверен эксперт – необходимо будет развивать и доступный рынок «зеленого» финансирования. Пока с «зелеными» кредитами и облигациями в России только начали работать, однако адвокат уверен, что без этих финансовых инструментов многие экологические проблемы останутся нерешенными еще долгие десятилетия.

Водно-энергетические отношения являются составной частью общественных отношений в сфере энергетики.

Начало формирования энергетического права в качестве целостного образования, как отрасли права, относят к концу прошлого века. В этот период сфера энергетики и отношения, связанные с ней, потребовали особого внимания юриспруденции.

Энергетическое право (определения):

1. Система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в связи с производством, преобразованием, передачей, реализацией, использованием и сбережением различных видов энергетических ресурсов, а также с обеспечением энергетической безопасности // Википедия
2. Совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере энергетики.
3. Отрасль законодательства, права, учебная дисциплина, наука.

Энергетическое право сочетает в себе юридические нормы гражданского, уголовного, административного и других отраслей права.

Методами правового регулирования являются императивный и диспозитивный методы.

Ядром предметной области энергетического права выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере энергетики, которая представляет собой область народного хозяйства, охватывающую энергетические ресурсы, выработку, преобразование, передачу и использование различных видов энергии.

В системе правового регулирования энергетических отношений можно выделить:

• Общую часть, которая включает в себя нормы Конституции и общего законодательства (гражданского права, налогового, земельного и др.);
• Специальную часть, в которую входят нормы специального законодательства (о недрах, об электроэнергетике, о газоснабжении и др.);
• Международные акты, прежде всего, международные договоры.

Нормы Конституции играют особую роль в регулировании энергетических отношений:

1. Во-первых, нормы конституционного права являются исходными, базовыми для развития энергетического законодательства, служат критерием оценки соответствия его норм конституционным нормам и принципам экономической деятельности, экологической безопасности, охраны окружающей среды.
2. Во-вторых, нормы конституционного права определяют направление, задачи и содержание государственной политике в сфере энергетики.
3. В-третьих, нормы конституционного права определяют принципы энергетической деятельности, среди которых, в частности:
   1. Принцип последовательности действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики.
   2. Принцип обоснованности и предсказуемости государственного регулирования.
   3. Принцип энергетической безопасности.
   4. Принцип экологической безопасности энергетики.
   5. Принцип подконтрольности субъектов энергетических отношений со стороны государства и общества, их ответственности.
4. В-четвертых, нормы конституционного права определяют субъекты энергетических отношений, их конституционно-правовой статус.
5. В-пятых, они определяют конституционно-правовые гарантии экологической и энергетической безопасности в сфере энергетических отношений.
6. В-шестых, нормы конституционного права определяют основы международно-правового сотрудничества в сфере энергетике.

Группа общественных отношений в сфере энергетики является важнейшим, но не единственным элементом, образующим предмет энергетического права.

Общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования энергетического права, многогранны и весьма динамичны.

Например, если предметом правового регулирования являются отношения, возникающие по поводу энергетического ресурса, имеющего экономическую форму товара, а участники этих отношений имеют возможность выбора вариантов своего поведения, мы можем говорить о гражданско-правовом регулировании общественных отношений, складывающихся в связи с указанным ресурсом.

Если же предметом правового регулирования являются отношения, возникающие в связи с исполнительно-распорядительной деятельностью органов власти, направленной на лицензирование деятельности, связанной с использованием энергетических ресурсов, следует говорить об административно-правовом регулировании общественных отношений в энергетической сфере.

Рассматриваемая сфера общественных отношений обладает предметным единством, оно обуславливается общей направленностью данных отношений на удовлетворение потребностей человека в таком экономическом благе, как энергия.

Это предметное единство и значимость потребности, на которой оно основано, предопределяют обособление энергетики от иных областей экономики. С политической точки зрения это обособление выражается в формировании отдельного направления государственной политики — энергетической политики.

Вместе с тем, отношения в сфере энергетики не обладают качественным отличием от отношений, которые рассматриваются как предмет предпринимательского и иных сложившихся отраслей права в национальной правовой системе.

Так, нормы, посвященные добыче природных энергетических ресурсов (характеризуемые иногда как «право первичных источников энергии»), могут быть отнесены к горному праву, которое согласно относительно устоявшейся точке зрения имеет собственное место в системе права.

Энергетические ресурсы представляют собой совокупность первичных и вторичных источников энергии, в том числе продукцию нефтедобывающей, газовой, угольной промышленности, электроэнергию атомных и гидроэлектростанций, местные виды источников энергии, которыми располагает государство.

Понятие энергетических ресурсов расплывчато. Оно перекликается с понятием природных ресурсов, включающих в себя солнечную энергию, внутриземное тепло, земельные, минеральные ресурсы, ресурсы растительного и животного мира.

Часть энергоресурсов, которая появляется в естественной, природной сфере, можно отнести к природным ресурсам, к которым не относится рукотворная часть энергоресурсов, так электроэнергия, атомная энергия. Кроме того, энергетические и природные ресурсы входят в разные области социальных отношений, что определяет существование в отношении природных ресурсов самостоятельных правовых отраслей (образований), известных как природно-ресурсное и природоохранное право.

Энергетика как область народного хозяйства (отрасль экономики) включает в себя ряд специальных и имеющих самостоятельное значение отраслей, а именно: электроэнергетику; теплоснабжение; газовую промышленность; угольную промышленность; нефтяную промышленность.

В свою очередь электроэнергетика представляет собой отрасль экономики, включающую в себя комплекс экономических отношений, возникающих в процессе производства, передачи электрической энергии, управления в электроэнергетике, сбыта и потребления электроэнергии с использованием имущественных объектов, принадлежащих субъектам электроэнергетики или иным лицам.

К электроэнергетике относятся:

1. В части генерации энергии:
   • Тепловая электроэнергетика (преобразование тепловой энергии, выделяющейся при сжигании топлива, в электрическую энергию);
   • Ядерная энергетика (преобразование энергии деления атомных ядер в реакторе);
   • Гидроэнергетика (преобразование кинетической энергии водного потока);
   • Возобновляемая (альтернативная) энергетика (преобразование солнечной, ветровой и геотермальной энергии в электрическую энергию);
   • Малая энергетика (производство электроэнергии в малых масштабах: дизельные, бензиновые, газотурбинные и др. электростанции, котельные, линии ТЭЦ);
2. В части передачи энергии:
   • Линии электропередач различных уровней напряжения;
   • Трансформаторное хозяйство (подстанции);
   • Сбыт энергии (организация продаж энергоресурсов конечным потребителям).

Гидроэнергетика играет важную роль в энергоснабжении многих стран мира, в первую очередь это Канада, США, Норвегия, Дания, Исландия, КНР, Новая Зеландия, Австрия.

Более 7300 ГЭС насчитывается в мире, общей суммарной мощностью около 1000 ГВт при общемировом техническом потенциале 3721 ГВт. Мировой опыт говорит о том, что многие страны стараются максимально осваивать свой гидроэнергетический потенциал, даже при сравнительно большом наличии запасов других энергоресурсов.

В мировом производстве электроэнергии доля гидроэнергии составляет около 16 %.

В Новой Зеландии 75 % электроэнергии вырабатывается на ГЭС, в Норвегии этот показатель достигает 99 %, при этом Норвегия обладает большими запасами газа, в Канаде ГЭС обеспечивают 60% электроэнергии, в Бразилии – 86%.

Международно-правовое регулирование гидроэнергетики, основывается, как правило, на международных договорах, национальном законодательстве, соответствующих актах международных организаций. Так, в международно-правовом регулировании гидроэнергетики не малую роль играют такие организации, как Международная гидроэнергетическая ассоциация (IHA), Международная ассоциация водных ресурсов (IWRA), Международная гидроэнергетическая ассоциация (IHA), Международная комиссия по ирригации и дренажу (ICID).

Международная комиссия по большим плотинам (МКБП) играет немалую роль в международно-правовом обеспечении безопасности гидротехнических сооружений (ГТС). Главной целью МКБП является обеспечение эффективного, безопасного, экономного и безвредного воздействия на окружающую среду строительства плотин.

В мире более 800 тысяч плотин, из которых около 50 тысяч имеют высоту более 15 м. В этой связи возникает острая необходимость в правовом регулировании вопросов безопасности плотин (водохранилищ) и других водоподпорных ГТС.

Как показывает зарубежный опыт, в странах с малыми запасами органического топлива (газ, нефть, уголь) экономический потенциал гидроэнергетики приближается к технически доступному уровню. В странах Западной Европы и Японии степень освоения технического потенциала составляет 60-90 %, в США и Канаде — 50-55 %.

В странах Центральной Азии правовые основы гидроэнергетики имеют значительные различия, отдельные положения, относящиеся к обеспечению безопасности в области гидроэнергетики, включены в законодательство по водному хозяйству, энергетике, чрезвычайным ситуациям и других отраслей права.

Анализ межгосударственных договоров о трансграничных водных ресурсах показывает, что вопросы сотрудничества охватывают различные направления водопользования. Из изученных 145 договоров и соглашений 37% касаются использования воды, 39% — гидроэнергетики, 9% — контроля над наводнениями, 6% — промышленного использования воды, по 4% — вопросов судоходства и загрязнения.

Специфичность и ограниченность водных ресурсов диктуют необходимость политики поддержания количественного и качественного потенциала водных источников, комплексного решения социальных, водохозяйственных и экологических проблем исходя из единства формирования водных ресурсов в пределах всего бассейна реки.

На международном и национальном уровне следует создавать бассейновые органы управления. Они объективно отражают интересы всех водопользователей, реализуют достигнутые договоренности, способствуют бесконфликтному разрешению спорных ситуаций и укреплению потенциала национальных органов управления водными ресурсами. Бассейновые органы могут действовать на постоянной или временной основе, иметь полномочия для принятия решений или готовить рекомендации и предложения для национальных органов.

Международные бассейновые (речные) комиссии Центральной Азии (ЦА) охватывают различные сферы водопользования и охраны вод, в том числе координируют вопросы, связанные с использованием гидроэнергетических ресурсов трансграничных рек.

Гидроэнергетика относится к электроэнергетике возобновляемых источников энергии, в объеме электроэнергии, производимой в мире на базе возобновляемых источников, ее доля составляет 89%. Крупные ГЭС с водохранилищами, площадь которых во многих случаях сопоставима с поверхностью больших естественных озер, резко меняют режим стока на обширных территориях, затрагивая интересы сопредельных государств.

Создание искусственных водоемов в бассейнах трансграничных рек оказывает решающее воздействие на многие аспекты международной безопасности.

Наличие в ряде регионов планеты значительных гидроэнергетических ресурсов, нарастающий дефицит топливно-энергетического баланса в большинстве стран мира обусловливают рост объемов инвестиций в развитие гидроэнергетики и комплексное использование водных ресурсов.

Решение проблем совместного использования водно-энергетических ресурсов в ЦА имеет огромное экономическое, экологическое, политическое и международное значение. Это один из основных факторов поддержания в регионе стабильности, экономического роста и экологической безопасности.

В интеграционных процессах на евразийском пространстве вопросы использования водных ресурсов трансграничных рек — приоритетное направление сотрудничества.

Для стран региона важно установить тесное сотрудничество с целью предотвращения возможных негативных последствий строительства гидроэнергетических объектов для нижележащих стран. Такой подход позволит привлечь к реализации проектов международные финансовые институты, страны-доноры и частных инвесторов, ускорить освоение богатого гидроэнергетического потенциала ЦА.

Взаимная заинтересованность государств ЦА в рациональном использовании вод трансграничных рек — одна из объективных основ для укрепления сотрудничества.

Развитие экономики стран ЦА и растущий спрос на воду, необходимость решения экологических проблем в регионе придают еще большее значение такому сотрудничеству. Равноправное и взаимовыгодное сотрудничество является одним из важных условий использования вод всеми странами бассейна трансграничной реки.

Странам ЦА нужно принять хартию (соглашение) об экологически безопасном использовании водных ресурсов трансграничных рек. В ней могут содержаться основные принципы совместного водопользования, включая гидроэнергетику, соответствующие международным нормам, и обязательства по их соблюдению в двух- и многостороннем сотрудничестве.

Развитие гидроэнергетики имеет долгосрочные экономические преимущества, прежде всего, с позиции возможности ее диверсификации, более эффективного и многоцелевого использования потенциала не только крупных рек, но и малых.

Растущие инвестиционные потребности для развития водного сектора, в том числе энергетики, требуют политических и правовых мер по урегулированию водных отношений в ЦА, учитывающих интересы каждой стороны.

Согласованная региональная водная политика способствовала бы привлечению инвестиций в водный сектор, гидроэнергетику и другие отрасли экономики региона, более активному участию в этом международных финансовых институтов.

Городов О. А. К понятию энергетического права / Вестник Санкт-Петербургского университета, 2010. Серия 14. Право
Конституционно-правовое регулирование энергетических отношений
Правовое регулирование деятельности в сфере энергетики
Шохметова М.Г. Особенности мировой гидроэнергетики, международно-правовое регулирование и ее роль в энергетике Республики Казахстан / Международный научный журнал «Инновационная наука», №8/2015 / Государство и право. Юридические науки //
Энергетическое право
Ясинский В. А., Мироненков А. П., Сарсембеков Т. Т. Институциональное и правовое обеспечение управления бассейнами трансграничных рек Центральной Азии как фактор развития гидроэнергетики в регионе / Журнал «Евразийская Экономическая Интеграция», 2011 //

УДК 346.62 + 346.542

А.Н. Зевайкина*

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ**

В статье рассматриваются вопросы определения энергетической политики РФ в аспекте повышения энергоэффективности и энергосбережения и сделаны выводы о необходимости разработки теоретической сравнительной модели ценообразования на энергетическом рынке, создания государственного центра инновационных разработок в области энергоэффективности и энергосбережения при уполномоченном государственном органе исполнительной власти, а также обеспечения правовых, организационных и экономических условий для производства высокотехнологичного и энергоэффективного промышленного оборудования, оптимизации его размещения на основе утверждаемой схемы, в соответствии с которой рассматривать инвестиционные программы инвесторов и др.

Ключевые слова: товарный рынок, энергоэффективность, энергосбережение, энергопотребление, ценообразование, государственное управление, модернизация экономики, энергетический рынок.

В соответствии с положениями Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 г. , целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

В структуре баланса энергоресурсов РФ, составляемого Федеральной службой государственной статистики, более половины составляют природные энергетические ресурсы — нефть, газ, уголь — 1670,2 млн тонн условного топлива (согласно опубликованным данным за 2010 год) .

Несмотря на широкое обсуждение вопроса о необходимости использования «возобновляемых» источников энергии — энергии солнца, энергии ветра, энергии вод (в том числе энергии сточных вод) (ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» ) на российском рынке, их доля невелика, и в ближайшие годы вряд ли изменится кардинальным образом соотношение в использовании природных (практически невозобновляемых) и возобновляемых источников энергии.

* © Зевайкина А.Н., 2014

Зевайкина Анна Николаевна (zevaikina@mail.ru), кафедра гражданского процессуального и предпринимательского права, Самарский государственный университет, 443011, Российская Федерация, Самара, ул. Акад. Павлова, 1.

** Исследование выполнено в рамках гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых ученых за счет средств федерального бюджета (МК-5828.2012.6).

Активное использование природных энергетических ресурсов за последние несколько десятилетий привело к серьезным экологическим последствиям, с одной стороны, а с другой — подчинило все рынки товаров, работ, услуг условиям обращения (в том числе ценообразованию) энергетических товаров (продукции) — нефти, нефтепродуктов, газа, угля, электрической энергии. Поэтому в условиях ограниченности природных энергетических ресурсов возникает необходимость научного обоснования правовой политики на энергетическом товарном рынке, направленной на создание эффективного механизма правового регулирования отношений между субъектами на розничных и оптовых рынках энергетических товаров и продукции, а также отношений, возникающих при государственном регулировании и государственно-частном партнерстве на энергетических рынках.

Энергетическая правовая политика определяет на основании конституционных и отраслевых принципов правового регулирования приоритеты, основные направления юридической деятельности (правотворческой и правореализационной) уполномоченных органов власти и служит основой для формирования системы энергетического законодательства.

Энергетическая правовая политика основана на принципах государственной энергетической политики, которые определены Энергетической стратегией России на период до 2030 года. Главными стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются: а) энергетическая безопасность; б) энергетическая эффективность экономики; в) бюджетная эффективность энергетики; г) экологическая безопасность энергетики.

Принципы государственной энергетической политики определяются Конституцией РФ. Так, принцип энергетической безопасности следует из ст. 9 Конституции РФ, которая устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36), каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Действие принципа энергетической безопасности раскрывается в отраслевом законодательстве, в том числе Федеральном законе от 21.07.2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», Федеральном законе от 21.11.1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральном законе от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Рос-атом» и др.

Обеспечение энергетической безопасности должно включать следующие составляющие: 1) определение технических требований к объектам топливно-энергетического комплекса, а также к процессам добычи (генерации), переработки, реализации, утилизации энергетических товаров и продукции путем создания системы технических регламентов, национальных стандартов и иных документов; 2) введение в действие экологических стандартов безопасности; 3) действие стандартов промышленной безопасности; 4) разработку системы мер, направленных на увеличение инвестиций в строительство и модернизацию объектов топливно-энергетического комплекса; 5) разграничение компетенции уполномоченных органов государственной власти, местного самоуправления, а также конкретизацию прав, обязанностей и ответственности субъектов предпринимательской деятельности на энергетических рынках и субъектов-потребителей энергетических товаров.

Одним из аспектов энергетической безопасности является упорядочение отношений по использованию земельных участков для строительства и эксплуатации энергетических объектов, которые являются объектами промышленной опасности. На наш взгляд, необходимо внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ — введение понятия «линейный объект», «линейный объект, входящий в состав топливно-энергетического комплекса». При строительстве энергетических объектов (нефтяных и газовых скважин и т. д.) необходимо заключение соглашений об установлении частного сервитута при строительстве объектов. Необходимым является установление практики заключения соглашений об использовании земельных участков на период эксплуатации энергетических объектов, создающих правовой режим охранной зоны объекта, если оно заключается в отношений, например промысловых объектов, где режим охранной зоны устанавливается на основании актов рекомендательного характера (РД) и обоснован в проектной документации при строительстве энергетического объекта, например промыслового трубопровода.

Необходима система выкупа земельных участков под промышленными объектами, представляющими наибольшую опасность, например под нефтяными скважинами. Однако в данном случае возникает проблема определения экономически обоснованной цены при выкупе земельных участков под опасными производственными объектами. Для ее разрешения предлагается определение перечня объектов путем категорирования по степени опасности (ФЗ «О безопасности объектов топ-ливно-промышленного комплекса»), земельные участки под которыми могут находиться в государственной (федеральной) собственности, установление методики расчета выкупной стоимости и включение ее в стоимость лицензии, т. е. фактически выкуп может осуществляться за счет средств субъекта, который будет эксплуатировать месторождение или использовать земельный участок для строительства промышленного объекта и последующей сдачи такого участка в аренду владельцу промышленного объекта. После окончания эксплуатации объекта и прекращения пользования участком он подлежит рекультивации (проводится технический и биологический этапы рекультивации) и в случае возможности его использования может быть передан в частную собственность на условиях возмездности.

Исходя из конституционных постулатов приобретают первостепенное значение принципы энергоэффективности и энергосбережения как условия сохранения природных энергетических ресурсов и окружающей среды.

В настоящее время энергоэффективность, энергосбережение и ядерная энергетика обоснованно отнесены к приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в соответствии с Указом Президента РФ от 07.07.2011 г. № 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в РФ и перечня критических технологий РФ».

Государственная энергетическая политика в области энергоэффективности и энергосбережения в РФ включает несколько периодов ее формирования.

На первом этапе развития энергетики СССР (с 20-х по 50-е годы ХХ века) в энергопотреблении преобладали энергосберегающие технологии. Это было вызвано относительной дороговизной топлива, систематической дефицитностью топливного баланса, его угольной моноструктурой (доля нефти в общем производстве и потреблении энего-ресурсов не превышала 20 %, что едва обеспечивало потребности в моторном топливе) и наличием единственного высококачественного энергоносителя — дорогой и дефицитной электроэнергии . Ситуация начинает меняться с конца 60-х годов ХХ века, когда в результате успехов геологических исследований и быстрого развития отраслей промышленности по добыче углеводородного топлива (нефти и природного газа) наблюдается резкое увеличение энергоемкости производства. Если за период с 1931 по 1960 гг.

национальный доход СССР вырос в 20 раз, общее энергопотребление — в 8,4 раза, т. е. если энергоемкость национального дохода сокращалась за десятилетие в среднем на 18— 20 %, то за период 1961—1980 гг. национальный доход возрос в 3,25 раза, а общее энергопотребление — в 2,43 раза, т. е. удельная энергоемкость национального дохода за десятилетие сократилась только на 12—13 % . Если в 1965 г. годовая экономия энергоресурсов по пятилеткам составляла 150 млн т условного топлива, то в 1985 г. — только 85 млн т условного топлива . Такое явное замедление энергосберегающих тенденций возникло, по-видимому, как реакция на удешевление энергоресурсов. Однако уже начиная с конца 70-х годов ХХ века рост затрат на добычу и транспорт нефти и природного газа привел к необходимости проведения широкомасштабных исследований для перевода экономики страны на энергосберегающий путь развития. В зарубежных странах в этот период также наблюдается резкое усиление внимания к вопросам экономии топлива и энергии, повышения эффективности их использования, что было связано в том числе с резким повышением мировых цен на нефть после снижения по решению ОПЕК в 1973 г. объемов добычи нефти, послужившего началом «первого энергетического кризиса». Например, по заданию правительства ФРГ в 1974—1978 гг. большой группой западногерманских экономистов (Клаус М., Мейер-Абих, Хорст Май-кснер) проводилось исследование, по результатам которого были разработаны политико-экономические мероприятия экономии энергии в промышленности, на транспорте, в домашних хозяйствах и мелкими потребителями .

В РФ правовые основы энергосбережения были заложены принятием постановления Правительства РФ от 01.06.1992 г. № 371 «О неотложных мерах по энергоснабжению в области добычи, производства, транспортировки и использования нефти, газа и нефтепродуктов» . 7 мая 1995 г. был принят указ Президента РФ № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса РФ на период до 2010 года» , в котором повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и создание необходимых условий для перевода экономики страны на энергосберегающий путь развития провозглашалось одним из основных приоритетов энергетической политики РФ. В этом же году во исполнение названного Указа Президента РФ № 472 была принята Энергетическая стратегия России . В постановлении Правительства РФ от 02.11.1995 г. № 1087 «О неотложных мерах по энергосбережению» предусматривалось осуществление в течение 1995—2000 гг. комплекса первоочередных мер по реализации потенциала энергосбережения. Первый Федеральный закон № 28-ФЗ «Об энергосбережении» был принят 03.04.1996 г. . Однако из-за отсутствия разработанных механизмов его реализации его применение не привело к ожидаемому радикальному изменению ситуации в области энергопотребления.

Действующий Федеральный закон от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ (ред. 10.07.2012 г.) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» устанавливает понятие, принципы правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, формы государственного регулирования и саморегулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, информационного и договорного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, а также государственно-частного партнерства в данной области деятельности.

Согласно легальному определению, энергосбережение — это реализация организационных, правовых, технических, технологических, экономических и иных мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов

при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг) (ст. 2 Закона № 261-ФЗ).

Энергетическая эффективность — характеристики, отражающие отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к затратам энергетических ресурсов, произведенным в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю (ст. 2 Закона № 261-ФЗ).

В настоящее время исследование эффективности является предметом специального научного направления — теории эффективности. Эта теория имеет свой понятийный аппарат, и многие ее положения успешно используются в различных областях практической деятельности, в том числе применимы и к области энергоэффективности. Под эффективностью понимается наиболее общее свойство любых целенаправленных процессов (операций), которое раскрывается через понятие «цель операции» и объективно выражается степенью достижения этой цели с учетом затрат ресурсов и времени .

Обеспечение реализации принципа энергетической эффективности и энергосбережения предполагает постепенное изменение условий оборота энергетических товаров (ресурсов) на товарных рынках, переход от затратного метода ценообразования на энергетические товары (ресурсы) к рыночному. В качестве положительного примера может быть использован опыт Германии, где при осуществлении контроля ценообразования энергетических товаров используется модель сравнительного рынка, т. е. теоретическая расчетная модель товарного рынка, в которой должен осуществлять предпринимательскую деятельность хозяйствующий субъект. Российское антимонопольное законодательство предусматривает использование критерия сравнительного (аналогического) рынка при определении монопольно высоких или монопольно низких цен, что приводит к ориентированности хозяйствующих субъектов на предельные издержки объема производительности и, следовательно, к постоянному увеличению цен на энергетические товары, которое государство вынуждено сдерживать путем применения административных мер.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Исходя из сказанного, возникает необходимость конкретизации пределов государственного регулирования энергетических рынков, что предполагает дальнейшее совершенствование энергетического законодательства. На наш взгляд, более верным представляется использование термина «публичное регулирование» вместо привычного «государственное регулирование», т. к. регулирование, в том числе и на энергетических рынках, осуществляют не только уполномоченные органы государственной власти, но и органы местного самоуправления.

Формы и методы публичного регулирования различны в зависимости от отнесения энергетического рынка к оптовому либо розничному, от цели реализации и приобретения товара (продукции) приобретателем, за исключением рынка теплоэнергетики (только розничный) и рынка атомной энергетики (только оптовый). Государственное регулирование на оптовом рынке должно включать преимущественно экономические методы, предполагающие косвенное воздействие на субъектов предпринимательской деятельности, а на розничном рынке — сочетать административные методы, предполагающие прямое воздействие на субъектов предпринимательской деятельности, в том числе и тарифное регулирование, и экономические методы, предполагающие косвенное воздействие на субъектов предпринимательской деятельности.

Создание глобального конкурентного рынка предполагает создание четкой и отлаженной системы управления как на уровне публичных образований, так и на

уровне отдельных организаций, а также высокую предпринимательскую активность участников рынка, действующих в условиях неопределенности экономической ситуации, необходимости соблюдения стандартов деятельности и требований по охране окружающей среды. Для этого необходимы глубокие и серьезные изменения и отчасти переосмысление цели и функций государства, компетенции его органов, а также взаимоотношений между органами государственной власти, местного самоуправления и участниками рынка.

Публичная власть устанавливает внешние условия функционирования рынка, в том числе:

— определение порядка и форм пользования природными энергетическими ресурсами — на основании разрешения (лицензии, например, недрами), договоров (например, соглашения о разделе продукции и др.);

— определение порядка и условий функционирования конкурентной среды в рамках единого экономического пространства РФ (товарный рынок) и отдельных его составляющих — рынков отдельных видов энергетических товаров и продукции, контроль за соблюдением установленных правил и границ дозволенного поведения на рынке;

— определение структуры рынка, его разделение на отдельные составляющие с учетом особенностей, требующих отдельного правового регулирования в нормативно-правовых актах, а также определение форм и методов государственного регулирования (степени воздействия публичной власти на экономическую деятельность). Данные особенности необходимо отражать в актах государственной политики: программах, концепциях, стратегиях, которые, на наш взгляд, не являются источниками права в традиционном смысле, т. к. не содержат признака общеобязательности нормы и не предусматривают юридической ответственности за неисполнение.

Необходима организация деятельности субъектов предпринимательской деятельности на рынках определенных видов товаров путем создания саморегулируемых организаций, членство в которых является необходимым условием осуществления предпринимательской деятельности — продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг приобретателям таковых. В связи с этим предложено внесение изменений в часть первую Гражданского кодекса РФ (ст. 50 ГК РФ), предусматривающих введение обязательного членства коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в саморегулируемых организациях, создаваемых при ведении предпринимательской деятельности на отдельных видах товарных рынков. Дополнить ст. 50 ГК РФ п. 5 следующего содержания: «Юридические лица являются членами саморегулируемых организаций в случаях, установленных федеральными законами».

Организованное саморегулирование может устанавливать профессиональные правила своей деятельности в корпоративных актах, которые принимаются путем коллективного обсуждения наиболее профессиональными участниками рынка. В соответствии с п. 1.2. Концепции развития гражданского законодательства корпоративные отношения предлагается включить в предмет гражданского права (п. 1 ст. 2 ГК РФ). Предлагается урегулировать порядок принятия корпоративных актов — обязательное выставление на сайте в сети Интернет, сбор предложений и замечаний (процедура публичного обсуждения), правила нормотворческой техники, порядок опубликования и вступления в силу корпоративных актов, установление иерархии таких актов, поскольку они являются обязательными для всех участников профессионального сообщества.

В Энергетической стратегии России на период до 2030 года предусмотрено обеспечение учета основных положений Стратегии при разработке корпоративных и

региональных стратегических документов и формировании инвестиционных планов и программ в сфере энергетики. Поэтому корпоративные акты профессиональных сообществ на энергетическом рынке — саморегулируемых организаций — также должны включать стратегии своего развития как программных (прогнозных) документов, которые согласуются с положениями Энергетической стратегии России.

На наш взгляд, регулирующие государственные органы со временем, по мере накопления опыта и авторитетности саморегулируемыми организациями, должны ограничиваться принятием только общеобязательных правил, обеспечивающих безопасность, в том числе и в области технического регулирования, которое именно для энергетического товарного рынка имеет наиболее важное значение по сравнению с другими рынками, поскольку объекты топливно-энергетического комплекса являются источниками повышенной опасности и требуют неукоснительного соблюдения правил и норм промышленной безопасности субъектами (законными владельцами) при их проектировании, строительстве, эксплуатации и прекращении деятельности.

Отдельного рассмотрения требуют вопросы государственно-частного партнерства на энергетических рынках. Органы публичной власти оказывают содействие в выборе места размещения объекта, оформлении распорядительных документов, получении согласований, обеспечивают заключение договоров для государственных и муниципальных нужд. Необходимым условием государственно-частного партнерства является прозрачность заключения соглашений о государственно-частном партнерстве, способом заключения соглашения должны являться торги, обеспечение гласности и возможности осуществления государственного и негосударственного контроля.

На наш взгляд, государственно-частное партнерство возможно не только в области инвестиционной деятельности на товарном рынке, но и в других формах, например, государственная поддержка субъектов малого предпринимательства в области развития инфраструктуры энергетических рынков может включать формирование на базе уполномоченного государственного органа центров управления интеллектуальными правами на основании договоров с правообладателями и имеющих базу данных по патентам на изобретения, промышленные образцы, полезные модели и иные объекты интеллектуальной собственности) с тем, чтобы оказывать содействие в выборе технологии использования интеллектуальных прав, оформления договорных отношений с правообладателями и др.

Россия находится на пути включения национальных рынков отдельных видов энергетических товаров и продукции в глобальные мировые рынки. В будущем с развитием технологий преобразования энергии, интегрированного использования различных видов источников энергии (возобновляемых — энергии солнца, ветра, геотермальных и др., невозобновляемых — минеральных ресурсов) и их сочетания в целях экономии ресурсов (например, использования днем электрической энергии, генерируемой за счет энергии солнца, в темное время суток — электрической энергии, вырабатываемой за счет гидроэнергетики, и т. д.) Россия неизбежно будет включена в мировой энергетический рынок и должна стать мировым лидером на нем, к чему нужно должным образом подготовиться.

Мировые тенденции влияют и на энергетический рынок РФ. Несмотря на отказ от подписания Договора к Энергетической Хартии, необходимо внесение изменений в российское энергетическое законодательство с учетом последствий вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО). Для этого необходимо решить в первую очередь вопросы экономического характера, в том числе вопрос о порядке формирования и расчете себестоимости энергетического товара, затрат на его про-

изводство и продажу. По исследованиям экономистов, методики определения затрат и себестоимости энергетических товаров и продукции, в том числе электрической энергии, продуктов переработки нефти, газа и др. в России и в зарубежных странах существенно различаются, причем в России данные показатели значительно выше, что уже само по себе делает российских участников рынка неконкурентоспособными на мировом рынке. Вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) потребует внесения некоторых изменений в тарифную политику, поэтому должны быть созданы условия для иного способа определения затрат и расчета тарифов, в частности, предложенного выше создания расчетной модели эффективного товарного рынка. При этом реальные участники рынка могли бы сравнивать свои затраты с расчетной моделью, которая может служить основой для формирования инвестиционных и производственных программ субъектов энергетического рынка.

На сегодняшнем этапе у субъектов энергетического рынка мотивация к снижению своих экономических издержек невысока в силу серьезного влияния государства на ценообразование, монополистического и олигополистического характера рынков отдельных видов энергетических товаров, отсутствия системы должной правовой охраны прав потребителей, гарантированности снабжения их энерготоварами и небольшого количественного выбора продавцов (поставщиков). Кроме того, система управления субъектами энергетического рынка в целом уступает по качеству процесса управления зарубежным корпорациям, особенно в сегменте малого и среднего предпринимательства, что показывают, например, происходящие процессы реорганизации путем присоединения малого и среднего предпринимательства, обладающих лицензиями на разработку энергетических полезных ископаемых (ресурсов), к субъектам крупного предпринимательства, чаще вертикально интегрированным компаниям.

Таким образом, по итогам проведенного исследования представляется возможным сделать следующие выводы.

1. Энергетическая правовая политика представляет собой систему правовых средств, направленных на создание эффективного механизма правового регулирования отношений между субъектами на розничных и оптовых рынках энергетических товаров и продукции, а также отношений, возникающих при государственном регулировании и государственно-частном партнерстве на энергетических рынках.

2. Содержание энергетической правовой политики определяется конституционными основами об использовании природных ресурсов, имущественных правах на них, а также нормами о безопасном использовании окружающей среды.

3. Энергетическая правовая политика основана на принципах государственной энергетической политики, которая представляет собой систему средств, определяющих основные направления государственного регулирования на энергетическом товарном рынке, реализации форм и методов государственного регулирования на энергетическом товарном рынке.

4. В условиях вступления во Всемирную торговую организацию, формирования открытого энергетического рынка и изменения публичных функций предложено использование термина «публичное регулирование на товарном рынке».

5. С учетом применения принципов энергоэффективности и энергосбережения как главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики обосновано предложение о создании расчетной модели эффективного товарного рынка с тем, чтобы реальные участники рынка сравнивали свои затраты с расчетной моделью, которая может служить основой для формирования инвестиционных и производственных программ субъектов энергетического рынка.

6. Исходя из разграничения форм и методов публичного регулирования на оптовых и розничных рынках необходима конкретизация компетенции его органов,

а также взаимоотношений между органами государственной власти, местного самоуправления и участниками рынка. Предложено введение обязательного членства хозяйствующих субъектов на отдельных видах энергетических рынков в саморегулируемых организациях.

Библиографический список

1. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3. Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-Ф3 «Об электроэнергетике» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

8. Постановление Правительства РФ от 01.06.1992 г. № 371 «О неотложных мерах по энергоснабжению в области добычи, производства, транспортировки и использования нефти, газа и нефтепродуктов» // Российская газета. 1992. 5 июня. № 128.

9. Указ Президента РФ от 07.05.1995 г. № 472 «Об Основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 19. Ст. 1739.

10. Постановление Правительства РФ от 13.10.1995 г. № 1006 «Об Энергетической стратегии России» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 43. Ст. 4065.

11. Постановление Правительства РФ от 02.11.1995 г. № 1087 «О неотложных мерах по энергосбережению» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 45. Ст. 4342.

12. Федеральный закон от 03.04.1996 № 28-ФЗ «Об энергосбережении» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 15. Ст. 1551.

13. Бровкина Н.Д. Оценка эффективности и аудит: соотношение и взаимосвязь // Аудит и финансовый анализ. 2004. №2. С.201.

A. N. Zevaikina*

CONSTITUTIONAL AND LEGAL BASIS OF ENERGY POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION

УКАЗ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Об утверждении Доктрины энергетической безопасности
Российской Федерации

В целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации постановляю:

1. Утвердить прилагаемую Доктрину энергетической безопасности Российской Федерации.

2. Признать утратившей силу Доктрину энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденную Президентом Российской Федерации 29 ноября 2012 г. № Пр-3167.

3. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Президент Российской Федерации В.Путин

Москва, Кремль

13 мая 2019 года

№ 216

УТВЕРЖДЕНА

Указом Президента

Российской Федерации

от 13 мая 2019 г. № 216

ДОКТРИНА
энергетической безопасности Российской Федерации

I. Общие положения

1. Настоящая Доктрина является документом стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (далее — национальная безопасность), в котором отражены официальные взгляды на обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации (далее — энергетическая безопасность).

2. Правовую основу настоящей Доктрины составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

3. В настоящей Доктрине конкретизируются и развиваются положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации, Основ государственной политики Российской Федерации в области промышленной безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, а также других документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности.

4. В настоящей Доктрине используются следующие основные понятия:

а) энергетическая безопасность — состояние защищенности экономики и населения страны от угроз национальной безопасности в сфере энергетики, при котором обеспечивается выполнение предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к топливо- и энергоснабжению потребителей, а также выполнение экспортных контрактов и международных обязательств Российской Федерации;

б) субъекты энергетической безопасности — федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации топливно-энергетического комплекса и организации, осуществляющие деятельность в смежных отраслях экономики, реализующие комплекс правовых, политических, организационных, информационных, производственных и иных мер, направленных на управление рисками в области энергетической безопасности и реагирование на вызовы и угрозы энергетической безопасности;

в) угроза энергетической безопасности — совокупность условий и факторов, создающих возможность нанесения ущерба энергетике Российской Федерации;

г) вызов энергетической безопасности — совокупность условий и факторов, создающих новые стимулы для развития мировой энергетики или новые направления ее развития, но также способных привести к возникновению угрозы энергетической безопасности;

д) риск в области энергетической безопасности — возможность перерастания вызова энергетической безопасности в угрозу, реализации угрозы энергетической безопасности или наступления иных обстоятельств, оказывающих отрицательное влияние на состояние энергетической безопасности, в зависимости от действий или бездействия субъектов энергетической безопасности.

II. Вызовы и угрозы энергетической безопасности, риски в области
энергетической безопасности

5. Энергетика Российской Федерации, основой которой является топливно-энергетический комплекс, вносит значительный вклад в национальную безопасность и социально-экономическое развитие страны. Топливно-энергетический комплекс Российской Федерации включает в себя нефтяную, газовую, угольную и торфяную отрасли, электроэнергетику и теплоснабжение, играет ключевую роль в формировании доходов бюджетной системы Российской Федерации.

6. Россия входит в число мировых лидеров по запасам углеводородного сырья, объемам производства и экспорта энергоресурсов, а также по развитию, использованию и экспорту технологий атомной энергетики. Российская энергетическая инфраструктура, основу которой составляют Единая энергетическая система России, Единая система газоснабжения, система магистральных трубопроводов для транспортировки нефти и нефтепродуктов, является одной из самых протяженных в мире и функционирует в различных природно-климатических условиях: от арктической до субтропической зоны.

7. Россия, исходя из своих национальных интересов, своего ресурсного и интеллектуального потенциала, с учетом необходимости достижения целей устойчивого развития, определенных Генеральной Ассамблеей ООН, вносит существенный вклад в обеспечение международной энергетической безопасности. Полномасштабному участию Российской Федерации в обеспечении международной энергетической безопасности препятствуют меры ограничительного характера, введенные рядом иностранных государств в отношении Российской Федерации, в том числе в отношении нефтяной и газовой отраслей ее топливно-энергетического комплекса, а также противодействие, оказываемое рядом иностранных государств и международных организаций проектам в сфере энергетики, которые реализуются с участием Российской Федерации.

8. Внешнеэкономическими вызовами энергетической безопасности являются:

а) перемещение центра мирового экономического роста в Азиатско-Тихоокеанский регион;

б) замедление роста мирового спроса на энергоресурсы и изменение его структуры, в том числе вследствие замещения нефтепродуктов другими видами энергоресурсов, развития энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

в) увеличение мировой ресурсной базы углеводородного сырья, усиление конкуренции экспортеров энергоресурсов, в том числе в связи с появлением новых экспортеров;

г) изменение международного нормативно-правового регулирования в сфере энергетики и условий функционирования мировых энергетических рынков, усиление позиций потребителей;

д) рост производства сжиженного природного газа и его доли на мировых энергетических рынках, формирование глобального рынка природного газа;

е) увеличение доли возобновляемых источников энергии в мировом топливно-энергетическом балансе.

9. Внешнеполитическим вызовом энергетической безопасности является наращивание международных усилий по реализации климатической политики и ускоренному переходу к «зеленой экономике».

10. Российская Федерация поддерживает международные усилия, направленные на противодействие изменению климата, и готова к сотрудничеству в данной области со всеми государствами. Российская Федерация принимает участие в решении вопросов международной климатической политики в той мере, в какой эта политика отвечает ее национальным интересам, связанным с повышением качества жизни граждан, охраной окружающей среды и рациональным природопользованием. При этом Россия считает недопустимым рассмотрение вопросов изменения климата и охраны окружающей среды с предвзятой точки зрения, ущемление интересов государств — производителей энергоресурсов и намеренное игнорирование таких аспектов устойчивого развития, как обеспечение всеобщего доступа к энергии и развитие чистых углеводородных энергетических технологий.

11. Внешнеэкономическими и внешнеполитическими угрозами энергетической безопасности являются:

а) сокращение традиционных для Российской Федерации внешних энергетических рынков и трудности, связанные с выходом на новые энергетические рынки;

б) использование иностранными государствами договорно-правовых, международно-правовых и финансовых механизмов в целях нанесения ущерба топливно-энергетическому комплексу Российской Федерации и ее экономике в целом;

в) дискриминация российских организаций топливно-энергетического комплекса на мировых энергетических рынках путем изменения международного нормативно-правового регулирования в сфере энергетики, в том числе под предлогом реализации климатической и экологической политики или диверсификации источников импорта энергоресурсов;

г) незаконный отбор экспортируемых Россией энергоресурсов при их транспортировке по территориям иностранных государств.

12. Внешнеэкономические и внешнеполитические угрозы энергетической безопасности частично реализуются путем введения рядом иностранных государств экономических мер, направленных на ограничение доступа российских организаций топливно-энергетического комплекса к некоторым современным технологиям и оборудованию, возможности привлечения этими организациями долгосрочного финансирования, осуществления совместных проектов с иностранными партнерами, а также путем прекращения совместного функционирования энергетических систем этих государств с энергетическими системами России или изменения технологических и (или) экономических условий такого совместного функционирования.

13. Военно-политическими угрозами энергетической безопасности являются:

а) резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы;

б) возникновение и эскалация на территориях государств, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками, или в других регионах мира вооруженных конфликтов, угрожающих добыче, транспортировке или потреблению российских энергоресурсов, а также ограничивающих возможность использования российских технологий и оказания российскими организациями услуг в сфере энергетики.

14. Рисками в области энергетической безопасности, связанными с внешними вызовами и угрозами энергетической безопасности, являются:

а) недостаточные темпы реагирования российских организаций топливно-энергетического комплекса на тенденции в мировой энергетике, в том числе в части, касающейся освоения новых технологий и коммерческого использования запасов углеводородного сырья;

б) недостаточная эффективность механизмов предупреждения дискриминации российских организаций топливно-энергетического комплекса со стороны иностранных государств и их объединений, а также механизмов противодействия такой дискриминации;

в) недостаточная готовность организаций топливно-энергетического комплекса к функционированию в случае реализации военно-политических угроз;

г) принятие неверных долгосрочных инвестиционных решений в условиях высокой неопределенности мировых энергетических рынков.

15. Внутренними вызовами энергетической безопасности являются:

а) переход Российской Федерации к новой модели социально-экономического развития, предполагающей структурную трансформацию экономики, сбалансированное пространственное и региональное развитие, модернизацию основных производственных фондов организаций, существенное повышение производительности труда и эффективности экономической деятельности;

б) демографическая ситуация в Российской Федерации (медленный рост численности населения, увеличение в нем доли граждан старшего поколения, сокращение численности трудоспособного населения, внутренняя и внешняя миграция), влияющая как на перспективы внутреннего спроса на продукцию и услуги организаций топливно-энергетического комплекса, так и на обеспеченность этих организаций трудовыми ресурсами.

16. Внутренними угрозами энергетической безопасности являются:

а) несоответствие возможностей топливно-энергетического комплекса потребностям социально-экономического развития Российской Федерации (энергетический дефицит или избыток энергетических мощностей и инфраструктуры топливно-энергетического комплекса);

б) снижение качества минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса (истощение действующих месторождений, уменьшение размеров и снижение качества открываемых месторождений);

в) недостаточная обеспеченность организаций топливно-энергетического комплекса трудовыми ресурсами, в особенности высококвалифицированными кадрами;

г) рост количества преступлений и правонарушений в сфере энергетики (хищения, коррупция, производство и продажа контрафактной продукции, неплатежи);

д) рост количества нарушений в сфере трудовых отношений в организациях топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, в том числе нарушений требований охраны труда, а также случаев проведения незаконных забастовок.

17. Рисками в области энергетической безопасности, связанными с внутренними вызовами и угрозами энергетической безопасности, являются:

а) несогласованное развитие отраслей топливно-энергетического комплекса и видов деятельности в сфере энергетики, включая экспорт продукции и услуг организаций топливно-энергетического комплекса, в условиях ограниченного государственного контроля и регулирования;

б) отсутствие в долгосрочной перспективе определенности относительно спроса на продукцию и услуги организаций топливно-энергетического комплекса в субъектах Российской Федерации;

в) низкая эффективность осуществляемых субъектами энергетической безопасности мер по поддержанию финансовой устойчивости организаций топливно-энергетического комплекса при наступлении неблагоприятных условий, таких как рост неплатежей за поставленные организациями топливно-энергетического комплекса энергоресурсы и оказанные ими услуги, увеличение транспортных расходов и капитальных затрат таких организаций при освоении нефтегазовых месторождений, находящихся в удаленных местностях, усложнение компонентного состава нефтегазовых месторождений;

г) чрезмерная финансовая нагрузка на организации топливно-энергетического комплекса в результате увеличения размеров налоговых, таможенных и иных платежей;

д) избыточность требований, касающихся обеспечения экологической безопасности при осуществлении деятельности в отраслях топливно-энергетического комплекса, рост затрат организаций топливно-энергетического комплекса на обеспечение выполнения таких требований;

е) необоснованная монополизация в отраслях топливно-энергетического комплекса и неравные условия конкуренции в конкурентных видах деятельности в сфере энергетики;

ж) высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкая эффективность использования и недостаточные темпы обновления этих фондов;

з) нерациональное потребление энергоресурсов;

и) недостаточные темпы реагирования системы профессионального образования на изменение потребности организаций топливно-энергетического комплекса в квалифицированных кадрах.

18. Трансграничным вызовом энергетической безопасности является развитие и распространение прорывных технологий в сфере энергетики, в том числе технологий использования возобновляемых источников энергии, распределенной генерации электрической энергии, накопителей энергии, добычи углеводородного сырья из трудноизвлекаемых запасов, цифровых и интеллектуальных технологий, энергосберегающих и энергоэффективных технологий на транспорте, в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве и промышленности.

19. Трансграничными угрозами энергетической безопасности являются:

а) террористическая и диверсионная деятельность, наносящая ущерб инфраструктуре и объектам топливно-энергетического комплекса;

б) противоправное использование информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе осуществление компьютерных атак на объекты информационной инфраструктуры и сети связи, используемые для организации их взаимодействия, способное привести к нарушениям функционирования инфраструктуры и объектов топливно-энергетического комплекса;

в) неблагоприятные и опасные природные явления, изменения окружающей среды, приводящие к нарушению нормального функционирования и разрушению инфраструктуры и объектов топливно-энергетического комплекса.

20. Рисками в области энергетической безопасности, связанными с трансграничным вызовом и трансграничными угрозами энергетической безопасности, являются:

а) несоответствие технологического уровня российских организаций топливно-энергетического комплекса современным мировым требованиям и чрезмерная зависимость их деятельности от импорта некоторых видов оборудования, технологий, материалов и услуг, программного обеспечения, усугубляющаяся монопольным положением их поставщиков;

б) недостаточное развитие нормативно-правовой базы, сдерживающее внедрение инновационных технологий, в том числе технологий использования возобновляемых источников энергии, распределенной генерации электрической энергии и цифровых технологий в сфере энергетики;

в) недостаточная инновационная активность организаций топливно-энергетического комплекса и организаций, осуществляющих деятельность в смежных отраслях экономики, ориентация таких организаций на импорт технологий вместо развития отечественного научно-технологического потенциала;

г) недостаточные темпы разработки и внедрения новых средств антитеррористической защиты инфраструктуры и объектов топливно-энергетического комплекса;

д) недостаточный уровень защищенности инфраструктуры и объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства и опасных природных явлений.

21. Последствиями реализации угроз энергетической безопасности являются:

а) причинение вреда жизни и здоровью граждан;

б) нарушение нормального функционирования организаций, в том числе организаций топливно-энергетического комплекса, и отраслей экономики Российской Федерации;

в) увеличение расходов потребителей на организацию альтернативных способов топливо- и энергоснабжения и на создание запасов (резервов) энергоресурсов;

г) рост цен (тарифов) на продукцию организаций топливно-энергетического комплекса и услуги в сфере энергетики;

д) снижение финансовой устойчивости и прекращение деятельности организаций топливно-энергетического комплекса;

е) уменьшение объема инвестиций в отрасли топливно-энергетического комплекса;

ж) уменьшение налоговых, таможенных и иных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации со стороны организаций топливно-энергетического комплекса;

з) необходимость выделения дополнительных бюджетных ассигнований на ликвидацию последствий реализации угроз энергетической безопасности.

III. Цель, принципы, основные направления и задачи обеспечения
энергетической безопасности

22. Целью обеспечения энергетической безопасности является поддержание защищенности экономики и населения страны от угроз энергетической безопасности на уровне, соответствующем требованиям законодательства Российской Федерации, касающимся:

а) воспроизводства минерально-сырьевой базы топливно-энергетического комплекса;

б) надежного и устойчивого обеспечения российских потребителей энергоресурсами стандартного качества и услугами в сфере энергетики;

в) формирования запаса продукции организаций топливно-энергетического комплекса в государственном материальном резерве и поддержания его на необходимом уровне;

г) обеспечения технической доступности инфраструктуры топливно-энергетического комплекса для различных групп потребителей и возможности оказания им услуг в сфере энергетики;

д) регулирования цен (тарифов) на продукцию организаций топливно-энергетического комплекса и услуги в сфере энергетики;

е) осуществления инвестиционной деятельности в сфере энергетики, обеспечения защиты прав инвесторов, контроля за иностранными инвестициями в российские организации топливно-энергетического комплекса, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

ж) осуществления антимонопольного регулирования и развития конкуренции, включая развитие организованной (биржевой) торговли продукцией организаций топливно-энергетического комплекса;

з) обеспечения энергосб

В эпоху, когда изменения, связанные с потеплением климата, заставляют многие страны мира внедрять устойчивые энергетические решения, ситуация Исландии представляется уникальной. На сегодняшний день почти 100 процентов электроэнергии, потребляемой этой небольшой страной с населением 330 тысяч человек, вырабатывается благодаря возобновляемым источникам. Кроме того, девять из десяти домов отапливаются за счет геотермальной энергии. История отказа Исландии от ископаемых видов топлива может вдохновить другие страны, желающие увеличить долю возобновляемых источников энергии в общей структуре энергопотребления. Является ли опыт Исландии уникальным и неповторимым, или весь мир может последовать её примеру?

Особенности энергетического сектора Исландии

Исландию часто называют «страной огня и льда». Именно этим сочетанием геологических характеристик и северного географического положения объясняется изобилие возобновляемых источников энергии, которым располагает эта страна. Остров расположен на Срединно-Атлантическом хребте между Североамериканской и Евразийской тектоническими плитами — в зоне исключительно высокой вулканической активности; энергия этой зоны используется в исландских геотермальных системах. 11% территории страны покрыто ледниками. Сезонное таяние льдов пополняет водные ресурсы рек ледникового происхождения, берущих начало в горах и впадающих в моря, — именно они составляют основу исландских гидроэнергетических ресурсов. Кроме того, страна располагает огромным ветроэнергетическим потенциалом, который практически не используется в настоящее время.

На сегодняшний день экономика Исландии удовлетворяет свои энергетические нужды — от отопления и электроснабжения частных домов до потребностей энергоемких отраслей промышленности — главным образом за счет «зеленой» энергии, вырабатываемой благодаря гидроэнергетическим и геотермальным источникам. Единственное исключение составляет транспортный сектор, работающий на ископаемых видах топлива.

Помимо электроснабжения и централизованного отопления геотермальной энергии в Исландии находят и другое применение. Она широко используется для растапливания снега на тротуарах, обогрева плавательных бассейнов, энергоснабжения рыбоводческих хозяйств, обслуживания парниковых комплексов и пищевой промышленности, а также для энергообеспечения производства косметики — например, широко известной продукции знаменитого исландского геотермального спа Blue Lagoon.

Переход Исландии от угля и нефти к возобновляемым источникам энергии

Сегодня Исландия являет собой яркий пример использования возобновляемой энергии в современной экономике, однако так было не всегда. Использование геотермальных ресурсов веками ограничивалось стиркой и купанием, а выработка гидроэлектроэнергии началась только в ХХ веке, причем мощность гидроэлектростанций ограничивалась несколькими мегаваттами. Фактически до начала 1970-х годов бóльшая часть энергопотребления страны обеспечивалась импортируемыми ископаемыми видами топлива.

Несмотря на очевидные преимущества устойчивой энергетики, страна перешла к ней не из осознания важности использования возобновляемых источников для борьбы с изменением климата. Причина перехода проста: Исландия не смогла справиться с колебаниями цен на нефть, обусловленными целым рядом кризисов, один за другим поражавших мировой энергетический рынок. Расположенная у самого Полярного круга, географически изолированная страна нуждалась в стабильном и экономически рентабельном энергетическом ресурсе.

Первые нелегкие шаги на пути развития возобновляемой энергетики — на базе как геотермальных источников, так и гидроресурсов — были сделаны исландскими предпринимателями. В начале ХХ века некий фермер придумал способ использования постоянно сочащейся из земли горячей воды, соорудив примитивную геотермальную отопительную систему для обогрева своей фермы. Органы местного самоуправления переняли его инициативу и постепенно были развернуты систематические разведочные работы по поиску геотермальных источников. Технологии бурения, заимствованные из нефтедобывающей отрасли, позволили добираться до более горячих глубинных водных пластов, а значит — обеспечивать отоплением большее количество домов. Тогда стали разрабатываться более крупные проекты — началась реализация геотермальных систем центрального отопления в коммерческом масштабе. Подобно геотермальным, первые гидроэнергетические проекты были осуществлены фермерами, которые стремились к рациональному ведению хозяйства и либо искали возможности обеспечить электроснабжение собственных домов, либо объединяли усилия для электрификации сразу нескольких ферм. В 1950 году в Исландии было построено 530 таких гидроэлектростанций — появилась целая сеть независимых энергетических систем, разбросанных по всей стране.

В целях поощрения дальнейшего использования энергии геотермальных источников правительство Исландии учредило в конце 1960-х годов фонд, предусматривающий снижение финансовых рисков при финансировании геотермального бурения. Фонд предоставлял ссуды на разведку геотермальных ресурсов и поисковое бурение, покрывая потери в том случае, если проекты терпели неудачу. Кроме того, создание правовой базы позволило сделать новую геотермальную систему центрального отопления более привлекательной, чем дальнейшее использование ископаемых видов топлива.

В то же время Исландия обратилась к крупномасштабной выработке гидроэлектроэнергии, что привлекло внимание крупных промышленных потребителей электроэнергии во всем мире. Идея заключалась в привлечении в Исландию новых видов предприятий в целях диверсификации экономики страны, создания новых рабочих мест и формирования общенациональной энергетической системы.

Совокупность всех этих мер и создала ту Исландию, которую мы видим сегодня.

Исландские преобразования — уникальный случай?

История исландской энергетики является примером осуществления радикальных изменений в течение короткого периода времени. В связи с этим возникает вопрос: можно ли считать опыт Исландии неповторимым, принимая во внимание её уникальное географическое положение, обеспечивающее изобилие возобновляемых источников энергии?

В целом структура энергопотребления и характер спроса в стране представляют довольно сложную совокупность факторов. Такие из них, как цена, наличие ресурсов, эффективность производства и политическая конъюнктура играют важную роль. Доступность возобновляемых источников энергии, будь то ветер, солнце, геотермальные или водные ресурсы, может способствовать их более эффективному использованию. Однако их наличие вовсе не гарантирует перехода к «зеленой» энергетике.

В этом отношении ситуация в Исландии абсолютно уникальна. Консенсус между органами местного самоуправления, правительством и общественностью в вопросе о необходимости поиска и разработки «зеленых» источников энергии был обусловлен стоимостью энергии и запросом на энергетическую безопасность. И хотя Исландия 1970-х была маленьким мирным государством, препятствий на этом пути хватало и успех вовсе не был гарантирован. В то время страна восстанавливалась после столетий бедности и иностранного правления, страдая от отсутствия базовой инфраструктуры и недостатка знаний о потенциале своих ресурсов и опыта в реализации крупных энергетических проектов. До 1970‑х годов Программа развития Организации Объединенных Наций квалифицировала Исландию как развивающуюся страну. Кроме того, организации, призванные обеспечить крайне необходимое финансирование, в Исландии только возникали и еще не накопили необходимого опыта. Плотность населения страны была и остается столь низкой, что формирование объединенной энергосистемы является очень дорогостоящей задачей.

С теми же проблемами сталкиваются сегодня многие страны, встающие на путь устойчивого развития энергетики. К примеру, Непалу при реализации планов по использованию части неосвоенных гидроэнергетических ресурсов страны предстоит решить ряд проблем в инвестиционной и энергетической сфере. Страны таких регионов, как Восточная Африка, страдают от дефицита технических ноу-хау, необходимых для оценки и эксплуатации их богатых геотермальных ресурсов. И хотя положение этих стран значительно отличается от ситуации Исландии, исландский опыт в большой степени можно экстраполировать на другие страны и использовать там.

Уроки, извлеченные из опыта

Из накопленного Исландией опыта можно вычленить следующие рекомендации нынешним и будущим деятелям «новой энергетики», касающиеся преодоления барьеров при переходе к возобновляемым источникам энергии:

• На начальных этапах перехода необходимо добиться консенсуса и сотрудничества между органами местного самоуправления, правительством и общественностью. В Исландии благодаря этому диалогу установилась доверительная и конструктивная атмосфера, необходимая для преодоления вышеупомянутых барьеров.
• Ключом к успеху является расширение прав и возможностей местных общин и вовлечение в процесс широких слоев населения. Уровень взаимодействия местных органов самоуправления с предпринимателями-новаторами и перенятые у них методы позволили претворить в жизнь и доказать ценность как геотермальной, так и гидроэнергетической концепции.
• Позитивная нормативно-правовая база, а также политика стимулирования и благоприятствования, проводимая государством, ускоряет процессы перехода. Исландский фонд финансовых рисков при бурении ускорил темпы перехода за счет снижения уровня риска местных органов самоуправления при реализации геотермальных проектов.
• Очень важно долгосрочное планирование развития возобновляемой энергетики — так же, как и в случае с развитием промышленности. На дальнейших этапах развития энергетики Исландии встал вопрос о том, какая часть природных ресурсов страны подлежит использованию в рамках энергетических проектов. В связи было начато создание генерального плана с участием всех заинтересованных сторон.
• Большое влияние может оказать демонстрация каждого шага на пути к успеху. Общественность принимает участие лишь в понятных и желанных переходных процессах. В Исландии те населенные пункты, в которых было обеспечено бесперебойное использование горячих геотермальных вод, стали образцами, на которые ориентируются остальные. Кроме того, политики часто прибегают к демонстрации фотографий столичной зоны в формате «до и после» — для привлечения внимания избирателей к тому обстоятельству, что результатом использования геотермальных ресурсов вместо ископаемых видов топлива стал более чистый воздух.

Какой вклад может внести Исландия?

Опыт Исландии представляет большую ценность для лиц, ответственных за выработку политики, однако в первую очередь страна прилагает усилия к распространению накопленных знаний о технических аспектах развития геотермальной энергетики.

Вот уже не первый десяток лет Исландия предоставляет техническую помощь в геотермальной отрасли и занимается просвещением в сфере использования возобновляемых источников энергии. С 1979 года свыше 1000 специалистов из разных стран мира прошли в Исландии курсы геотермальной энергетики — по соответствующим учебным программам Организации Объединенных Наций, а также в таких высших учебных заведениях, как Исландская школа энергетики при Рейкьявикском университете. Энергетический сектор Исландии участвовал в геотермальных проектах более чем в 50 странах — и по-прежнему демонстрирует высокую активность во всем мире. В качестве примера такого участия можно привести проект строительства крупнейшей в мире геотермальной системы центрального отопления в Китае, обслуживающей свыше миллиона потребителей.

Интересный факт, характеризующий будущее геотермальной энергетики, заключается в том, что современная вулканическая активность ни в коей мере не является условием успешного прямого использования геотермальной энергии. Благодаря технологическим инновациям для отопления и охлаждения помещений могут использоваться широко представленные низкотемпературные геотермальные зоны. К примеру, мало кто знает, что одна из крупнейших в Европе геотермальных систем центрального отопления сооружена в Париже. Согласно некоторым подсчетам, в одной только Европе около 25% населения живет в местностях, подходящих для внедрения геотермальных систем центрального отопления. Исландские ноу-хау и опыт Исландии могут оказать неоценимую помощь при оценке осуществимости этих и других проектов такого рода и их реализации.

Поучительный пример для остального мира

В энергетическом секторе Исландии оправдал себя переход на геотермальные и гидроэнергетические ресурсы, что же касается других регионов, выбор наиболее эффективных возобновляемых источников энергии и оптимальных способов их эксплуатации будет определяться местными условиями. Ведь, поскольку каждая страна уникальна, переход на новые источники энергии будет везде проходить по-разному. То есть исландский опыт такого перехода — это скорее показательная история успеха, нежели «универсальный образец для подражания». Исландия в первую очередь является наглядным примером того, что может быть достигнуто — примером, включающим в себя множество уроков, полезных для любой страны, которая планирует такого рода преобразования.

Кроме того, опыт Исландии может послужить напоминанием о том, что не только богатые развитые страны имеют возможность преодолеть стоимостные и внутренние барьеры при переходе к «зеленой» энергетике. Возможно, там, где энергетические системы еще не полностью реализованы и у заинтересованных сторон больше стимулов к изменению статус-кво, внедрение новых энергетических решений проходит даже легче.

Положительный момент заключается в том, что мир никогда еще не был в состоянии большей готовности к грядущим переменам. Постоянно появляются новые, все более совершенные технологии, так же как и более рациональные схемы финансирования. Сотрудничество и обмен ноу-хау между разными странами мира становится все легче и занимает все меньше времени. Сочетание всех этих факторов с уроками, извлеченными из опыта прошлого, в том числе и из опыта Исландии, обеспечит всем странам действенный инструментарий в переходе на более устойчивый путь развития.

И наконец, ясно, что для перехода к другой энергетической модели все страны мира — как богатые, так и бедные — нуждаются в сильном руководстве на всех уровнях. Руководителям потребуются поучительные примеры, вдохновляющие людей на действия. Исландия, всегда готовая поделиться своими знаниями и опытом, с гордостью возьмет на себя эту роль, продолжая учиться сама и с энтузиазмом внося свой вклад в наше общее устойчивое будущее.

Список литературы

Orkustofnun, the National Energy Authority. Jarðvarmanotkun” (Geothermal Energy Utilization). С публикацией можно ознакомиться на веб-сайте: http://www.orkustofnun.is/jardhiti/jardvarmanotkun/. Данные на веб-сайте от 29 октября 2015.

Sigurðsson, Helgi M. (2002). Vatnsaflsvirkjanir á Íslandi. Reykjavík, Verkfræðistofa Sigurðar Thoroddsen.