Процессуальное осуществление субъектами своих прав и обязанностей является основным содержанием норм избирательного права, подавляющее большинство которых являются процессуальными.
Избирательный процесс можно определить как направленную на избрание депутатов и выборных должностных лиц деятельность субъектов избирательного права по реализации закрепленных процессуальными нормами юридических прав и обязанностей путем осуществления в определенной последовательности избирательных действий.
Данное определение содержит следующие признаки избирательного процесса:
· избирательный процесс — это деятельность субъектов избирательного права, т.е. совершение ими определенных действий, имеющих юридический характер. Путем совершения избирательных действий данные субъекты реализуют закрепленные правовыми нормами права и обязанности;
· избирательный процесс — деятельность прямо предусмотренных правовыми нормами субъектов процесса, т.е. лиц, органов, организаций, их объединений, наделенных избирательно-процессуальными правами и обязанностями;
· избирательный процесс это деятельность, направленная на избрание выборных лиц. Избирательный процесс имеет строго целевое назначение, юридическим результатом которого является формирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, и избрание должностных лиц государственной власти местного самоуправления;
· избирательный процесс — это деятельность, урегулированная процессуально-правовыми нормами. Эго означает, что избирательный процесс может начаться только на основании и в соответствии с законом. Избирательный процесс осуществляется и определенной правовыми нормами процессуальной форме;
· избирательный процесс — это осуществление и избирательных действий в определенной последовательности. Поступательное движение избирательного процесса его необходимая характеристика. Избирательные действия осуществляются последовательно. Например, выдвижение кандидатов невозможно до назначения выборов, а осуществление предвыборной агитации невозможно до регистрации кандидата, и избирательного объединения.
Федеральное законодательство не содержит легального определении и избирательного процесса, однако, оно встречается региональном По временным рамкам избирательный процесс совпадает с понятием «избирательная кампания» — периоду со дня официального опубликования решения уполномоченного на го должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов.
Принципы избирательного процесса. Процессуально правовые принципы закрепляют основные начала избирательного процесса, важнейшие требования, предъявляемые к участникам процесса и избирательно-процессуальной формой.
Основными принципами и избирательного процесса являются следующие принципы.
Принцип осуществления организации и проведения выборов специально создаваемыми независимыми органами избирательными комиссиями.
Для проведения выборов создаются специальные органы — избирательные комиссии. Организация и проведение выборов является их основной функцией, а у комиссий, которые не являются государственными или муниципальными органами, — единственной функцией. Избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции обязательны для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, кандидатов, избирательных объединений (блоков), общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.
Принцип непрерывности и поступательности избирательного процесса. Непрерывность процесса означает, что, начавшись в положенный срок, избирательный процесс проходит через все предусмотренные законом процессуальные стадии и обязательно заканчивается вынесением соответствующей избирательной комиссией акта по итогам выборов. Это может быть определение результатов выборов и избранных лиц либо признание выборов несостоявшимися или недействительными. Избирательный процесс не может завершиться иным способом, досрочно, по воле каких-либо участников процесса.
Поступательность процесса означает заранее заданную законом последовательность смены стадий избирательного процесса. Невозможна иная последовательность стадий, чем это предусмотрено законом, например, предвыборная агитация недопустима до выдвижения и регистрации кандидата.
Принцип законности выражается в обязанности всех участников процесса соблюдать требования, установленной законом избирательно-процессуальной формы, действовать в рамках предоставленных законом полномочий, исполнять обязанности, возложенные избирательно-правовыми нормами.
Избирательное законодательство предусматривает различные формы реагирования на случаи несоблюдения своих норм. Основной из этих форм является ответственность участников процесса за нарушения избирательного законодательства, предусмотренная в трех видах: избирательно-правовая ответственность, административная ответственность и уголовная ответственность.
Принцип гласности (открытости). Являясь публично-правовой процедурой, избирательный процесс предполагает открытость. Этот принцип не является абсолютным, так как не ко всем действиям субъектов процесса закон предъявляет требование публичного совершения. Например, процесс подбора кандидатур для выдвижения избирательным объединением, блоком, их расположения в списке кандидатов, договорный процесс избирательных объединений по вопросу формирования избирательного блока остаются «в тени» процесса. Доведение такого рода информации до сведения избирателей — дело соответствующих избирательных объединений.
Основное значение принцип открытости приобретает в деятельности избирательных комиссий, которая в соответствии с требованиями закона должна осуществляться гласно. Это обеспечивается закреплением права зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, уполномоченных представителей избирательных объединений (блоков), средств массовой информации присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий; обязанности избирательных комиссий публиковать свои решения в средствах массовой информации; права наблюдателей присутствовать на избирательных участках в день голосования и других прав.
Однако действие указанного принципа не ограничивается указанной сферой. Все действия иных субъектов процесса, имеющие важное значение для полноценной реализации избирательных прав граждан и для совершения которых требуется контроль со стороны государства, должны осуществляться публично. Наиболее наглядно это проявляется в регулировании отношений по финансированию выборов. В данном аспекте избирательное законодательство нацелено на достижение максимальной прозрачности;
Принцип равноправия однопорядковых субъектов избирательного процесса. Данный принцип означает равенство полномочий (прав и обязанностей) субъектов процесса. Равноправие возможно только между одинаковыми по статусу субъектами. Нельзя говорить о, например, равноправии избирателя и избирательного объединения — у них совершенно разный статус, различные полномочия и предназначение в процессе. Равноправие означает равенство между собой избирателей, равенство между собой избирательных объединений (блоков), равенство между собой кандидатов.
Данный принцип означает также равноправие однопорядковых субъектов во взаимоотношениях с избирательными комиссиями. Недопустимо различное отношение комиссий, например, к разным кандидатам;
Принцип документальности избирательного процесса означает фиксирование производства процессуальных действий в избирательных документах. Законодательство содержит большой перечень избирательных документов, закрепляет высокие требование к их форме и содержанию.
Особое место среди избирательных документов занимают так называемые избирательные документы «строгой отчетности» (избирательные бюллетени, открепительные удостоверения), а также протоколы избирательных комиссий об итогах голосования.
Приведенный перечень принципов не является исчерпывающим, в нем отражены основные принципы процесса. Помимо них можно выделять принципы, отражающие содержание отдельных стадий избирательного процесса, например: принцип равенства избирательных округов, принцип свободы в выборе форм и методов ведения предвыборной агитации, принцип равного доступа к средствам массовой информации, принцип смешанного финансирования выборов, принцип единого порядка установления итогов голосования и определения результатов выборов и другие.
Принцип поступательного осуществления избирательного процесса позволяет разделить его на относительно самостоятельные, сменяющие друг друга стадии, в совокупности образующие его структуру. Выделяются следующие обязательные стадии избирательного процесса:
· назначение выборов;
· образование избирательных округов, избирательных участков, составление списков избирателей, образование избирательных комиссий;
· выдвижение кандидатов;
· предвыборная агитация;
· голосование, подсчет голосов, установление итогов голосования, определение результатов выборов и их опубликование.
Указанные стадии составляют содержание любого избирательного процесса, и он невозможен при отсутствии хотя бы одной из них.
Факультативной стадией является повторное голосование, которое проводится при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства, когда в результате голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого числа голосов и не был избран.
Общая картина избирательного процесса выглядит следующим образом. В установленный законом срок уполномоченный на то орган (должностное лицо) издает акт о назначении выборов, которым определяется дата голосования. После опубликования этого акта начинается формирование так называемой «инфраструктуры выборов»: образование избирательных округов (в случае, когда территория, на которой проводятся выборы, делится на избирательные округа), составление и уточнение списков избирателей, формирование соответствующих избирательных комиссий. После образования избирательных округов (а в случае, если выборы проводятся по одному избирательному округу — со дня опубликования решения о назначении выборов) начинается выдвижение кандидатов (списков кандидатов), образование ими избирательных фондов, сбор подписей в их поддержку. Стадия выдвижения заканчивается регистрацией, определяющей круг участников процесса, которые будут бороться за получение распределяемых на выборах мандатов и которые, в случае, если не откажутся от участия в выборах, будут находиться в избирательном бюллетене. После регистрации кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки вправе приступать к предвыборной агитации, и ходе которой в различных формах осуществляется воздействие на избирателей с целью побудить их к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов). Предвыборная агитация закапчивается за день до дня голосования, чтобы дать избирателям возможность «собраться с мыслями» перед волеизъявлением, которое осуществляется путем голосования бюллетенями па избирательных участках. По окончании голосования участковыми избирательными комиссиями осуществляется подсчет голосов, а вышестоящими комиссиями — подведение итогов голосования и определение результатов выборов. Заключительным моментом избирательного процесса является опубликование результатов выборов.
Следует отметить, что и после опубликования результатов выборов осуществляются некоторые избирательные действия: представление кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками финансовых отчетов, передача на хранение избирательной документации и другие. Однако данные действия не направлены непосредственно на избрание выборных лиц, а являются служебными (обеспечительными) по отношению к основным избирательно-процессуальным действиям, осуществляемым в рамках обозначенных стадий избирательного процесса.
Таким образом можно сделать вывод, что избирательный процесс является разновидностью процессуальной деятельности, касающейся деятельности по проведению выборов с целью формирования представительных органов власти различных уровней.
Подробнее стадии избирательного процесса и их содержание будут рассмотрены в следующем параграфе.
Минникес И.В. Принцип полноты в избирательном процессе // Академический юридический журнал. — Иркутск, 2001. — № 3. — с.47-49
Вешняков А.А. Актуальные проблемы избирательного права России // Научные труды РАЮН. — М.; Юрист, 2001. — № 1: т. 1. — с.23-28
Понятие и принципы избирательного процесса
Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Если избирательное право регламентирует аспекты государственно-общественной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям в ходе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и свободном добровольном участии избирателей в выборах, то избирательный процесс, как организационно-правовая форма реализации субъективного избирательного права гражданина, отражает технологию непосредственного участия субъектов выборов в осуществлении формирования выборных органов. Термин «избирательный процесс» не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства.
Избирательный процесс выступает самостоятельной юридической формой определенного комплекса государственно-правовых отношений, замыкающихся на обслуживании подготовки и проведения выборов, и является автономным элементом в структуре избирательного и в целом государственного права Российской Федерации.
В связи с этим, избирательный процесс следует характеризовать как урегулированную процессуальными нормами деятельность участников избирательного процесса (субъектов избирательного права), состоящую из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, опирающуюся на демократические принципы российского избирательного права и направленную на придание выборам легитимного характера. Избирательный процесс является технологической инфраструктурой и формой реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и процедур.
Избирательный процесс как политико-правовая категория используется в широком и узком значении, и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного развертывания в виде последовательности перехода от одной стадии к другой. В широком смысле термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица или органа о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании финансовых средств, выделенных на проведение выборов. В узком смысле избирательный процесс как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий организации и проведения выборов, обеспечивающих целостность и легитимность итогов голосования и результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность соответствующих избирательных процедур и избирательных действий.
Таким образом, понятие «избирательный процесс», включая в себя понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, поскольку охватывает ряд элементов стадий, избирательных действий и процедур за временными рамками последней (например, государственная регистрация партий, учет избирателей).
Иными словами, процессуальная форма как юридическая конструкция организации и проведения выборов, состоящая из совокупности избирательных процедур, которые закрепляют определенный порядок осуществления различных электоральных действий, обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании.
Структура и стадии избирательного процесса
Избирательный процесс как юридический процесс подготовки и проведения выборов имеет достаточно сложную структуру. Различают его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты избирательного процесса.
Субъектная составляющая избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса.
Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно скрупулезно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую привязывая возникновение, изменение или прекращение образующих его отношений с конкретными датами (сроками). Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании, ее результатах.
Институциональную часть избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике прежде всего как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов.
В избирательном законодательстве Российской Федерации в соответствии с конституционной моделью организации системы органов публичной власти представлены федеральный, региональный и муниципальный уровни выборов. Сообразно этому можно говорить о федеральном, региональном и муниципальном избирательных процессах. Общие принципы организации избирательного процесса в Российской Федерации очерчены соответствующими положениями Конституции, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами.
Избирательный процесс в Российской Федерации включает в себя установленную законом совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Не следует отождествлять стадии избирательного процесса с этапами подготовки и проведения избирательной кампании. Стадия избирательного процесса — более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами, стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое и часть. Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов.
В научной литературе отсутствует единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования. Наиболее распространена следующая классификация: назначение выборов (принятие уполномоченным на то государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом решения о назначении даты выборов; образование избирательных округов, в том числе единого избирательного округа, избирательных участков, составление списков избирателей на основе сведений о государственной регистрации (учете) избирателей; выдвижение кандидатов (списков кандидатов) и их регистрация; информационное обеспечение выборов и проведение предвыборной агитации; голосование и определение итогов голосования, установление результатов выборов, их официальное опубликование.
Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах и лишь при наступлении упомянутых в нем обстоятельств. Исходя из этого, факультативной стадией избирательного процесса является стадия повторного голосования.
подразделяются на основные и факультативные. Анализ федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения позволяет говорить о следующих основных стадиях избирательного процесса: назначение выборов; формирование организационно-технологической основы выборов; выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); агитация при проведении выборов; голосование; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация. Все они являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании. Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах и лишь при наступлении упомянутых в нем обстоятельств.40 Исходя из этого, к факультативным стадиям избирательного процесса следует отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к ним повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших и новых выборов, то юридической формой обеспечения последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, поскольку такие виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.