Справочник Бухгалтера

04.05.2018
Хол Полли, управляющий директор и глава стратегического финансирования Accordion, считает, что финансовые директора, занявшиеся трудоемким процессом бюджетирования, вероятно, о многом сожалеют. Если бы они озвучили свой список, вне всяких сомнений, процесс бюджетирования на нулевой основе (ZBB) возглавил бы его.

Поскольку это понятие часто неправильно трактуют, а, соответственно, и применяют ненадлежащим образом, попробуем разобраться. Впервые введенный в 1970-х гг., термин «бюджетирование на нулевой основе» означает подход к бюджетированию, при котором менеджеры строят бюджет с нуля каждый год.

Давайте подробнее разберемся в методологии. «В рамках ZBB предшествующий год рассматривается в качестве референтной точки», – говорит Михаил Кацнельсон, финансовый директор Burger King Russia. Далее ответственные за формирование бюджета сотрудники готовят пакеты решений для каждого проекта в компании.

Финансовый директор и держатели бюджета получают эти пакеты решений, анализируют описанные в каждом из них затраты и ранжируют их по критерию полезности для компании.

На основании полученных результатов финансовый отдел готовит бюджет на следующий год. То есть перед подготовкой 2 сотрудника с противоположными точками зрения на расходы рассматривают предложенные варианты. Такой подход помогает принять более взвешенное решение.

Направленный на выявление и устранение бесполезных затрат, в новой экономической реальности метод ZBB получил второй шанс, в частности, благодаря финансовым директорам, которые ищут эффективные инструменты увеличения капитализации.

«Преимущество данного метода, – отметил Максим Васин, CFO ГК «Евроснаб», – заключается в том, что он позволяет кардинально изменить бюджет, опираясь на текущую рыночную ситуацию и стратегические цели компании. Этот метод нацелен на понимание затратообразующих факторов, более точное прогнозирование, большую прозрачность и экономию. Он позволяет сделать мощный рывок вперед, сбросив груз прошлого.
Но, как у любого метода бюджетирования, у него есть и недостатки: высокая трудоемкость и возможность упустить что-то важное в процессе построения бюджета без опоры на статистические данные. Из-за этого применение метода ZBB без использования данных прошлых периодов при прогнозировании может быть менее эффективным». «Что касается сожаления, то его испытывают противники ZBB-метода», – уверен Хол Полли. Он делит их на два лагеря: первый состоит из финансовых директоров, имеющих опыт неудачного внедрения бюджетирования на нулевой основе; второй лагерь – из CFO, которые намерены никогда такой опыт не приобретать.

Первый лагерь

Эта группа состоит из финансовых директоров, которые под давлением организатора фонда или акционера взялись за ZBB только затем, чтобы подтвердить его сомнительную репутацию. У них метод попросту не сработал. Согласно Холу Полли, ZBB потерпело поражение в 65% компаний, так и не достигнув поставленных целей.

«Более глубокое изучение статистики исследований по применению бюджетирования на нулевой основе снова вызывает сожаление: 41% компаний, применивших ZBB, указывает на некачественный проект и плохое понимание метода, что в итоге приводит к провалу; 47% указывают на плохое экономическое обоснование проекта с низким потенциалом использования», – добавил Хол Полли.

Второй лагерь

Помимо первой группы, потерпевшей поражение с пробной версией ZBB, есть и другая – тех, кто никогда его не внедрит. Она состоит из финансовых директоров, напуганных ужасными историями провалов и тех, кто выбирает более традиционные методы бюджетирования.

Откуда у них сожаления? А оттуда, что в эту группу также входят финансовые директора, которые, ощущая давление со стороны акционеров, ставят целью существенное снижение расходов, а затем, в конце бюджетного периода, понимают, что традиционный метод здесь не сработает.

«Этих CFO пугает перспектива войти в 75% финансовых директоров, которых инвесторы увольняют в связи с невыполнением поставленной задачи. Более того, для них крайне актуален вопрос их возможной замены кем-то более лояльным к нестандартным методам бюджетирования и более уверенным в достижении агрессивных целей увеличения капитализации», – считает Хол Полли.

Сокращенный ZBB-метод

Он выделяет еще одну версию ZBB. Этот подход не вынуждает выкладываться по полной, невзирая на риски, и в то же время применяет наиболее инновационный подход к бюджетированию.

Хол Полли называет его «сокращенным ZBB-методом». Этот откорректированный подход заимствует многие принципы бюджетирования на нулевой основе и применяет их к определенным расходам в пределах конкретных коммерческих отделов и функций. В частности, он применим к затратам, не связанным напрямую с выручкой.

Использование некоторых основных понятий ZBB (таких, как единицы для принятия решений и пакеты решений) может подтолкнуть организацию к обдумыванию альтернативных способов подготовки бюджета, исключающих трудоемкие задания.

Звучит слишком хорошо, чтобы быть правдой? Что ж, это близко к правде.

Да, сокращенный метод снижает риски традиционного. Однако его эффективное внедрение все также требует тщательного предварительного планирования каждой мелочи. Можно возразить, что так как новый метод нацелен только на определенные, подходящие структурные подразделения, необходимо заранее осторожно и как можно тщательнее эти подразделения обозначить.

Возникает вопрос: если нужно прикладывать так много усилий даже при сокращенном ZBB-методе, есть ли смысл вообще его применять?

Опуская мотив «не быть уволенным», толковые финансовые директора, согласно Холу Полли, признают, что выгоды бюджетирования на нулевой основе многочисленны, в особенности при инвестировании. Благодаря такому подходу компания получает:

• должным образом обоснованный бюджет, направленный на стратегию развития, а не на прошлый опыт;

• устранение «автоматических» бюджетных приростов;

• улучшение рабочей производительности путем точного расчета допущений.

Чистота прежде всего

Но использование сокращенного ZBB-метода и его правильное применение противоречат друг другу. Чтобы сделать все надлежащим образом, следует провести этап планирования бюджета на конец года прямо сейчас. Хол Полли считает, что это планирование состоит из трех этапов мощной очистки данных. Ее цель – создать единый финансовый источник, чтобы сформировать направление на снижение затрат.

Шаг 1. Диагностика. На стадии диагностики следует определить легко достижимые цели для применения всего спектра сокращенного ZBB-метода. Финансовые директора должны создать шаблон корпоративных финансов с помощью функционального отдела и категорию затрат (например, движение средств и расходы), уделяя первоочередное внимание продажам, общим и административным затратам на фоне валовой прибыли. Такое задание на диагностику данных позволит корпорации наметить нужные функции/отделы и обеспечит точную оценку общей перспективы потенциального увеличения маржи.

Шаг 2. Сравнительный анализ. Теперь, работая с чистыми данными, финансовый директор точно знает, с чего начать сравнение, причем ему следует провести и внешний, и внутренний сравнительный анализ: финансисты должны проверить работу всех функций и департаментов компании в прошлом.

Полученные внутренние бенчмарки нужны для оценки конкретных расходов в виде процентов от дохода, скажем, за последние пять лет, чтобы ясно понимать соотношение инвестиций к прибыли в компании.

Затем эти показатели сравниваются с производственными нормами и лучшими когда-либо полученными результатами. Такие сравнительные меры позволят сформировать направление для достижения трудных, но реальных целей.

Шаг 3. Определение успеха. Последний из трех шагов предполагает очень детальный подход к характеристике успеха функции. К примеру, в чем заключается успех в сфере управления персоналом? В низкой стоимости подбора персонала? Пониженном проценте увольнения? В продажах – в снижении времени торговых циклов? Большей клиентской базе? Возросшем уровне доверия к компании, а, следовательно, в увеличении покупательской способности? Определение целей требует понимания (с помощью очистки данных) движущей силы успеха и ее взаимосвязи с расходами.

Только после завершения всех трех этапов по очистке и аналитике данных компании могут начать эффективное внедрение метода бюджетирования на нулевой основе, сокращенного или традиционного. Разумеется, это серьезное предприятие, но оно может принести солидные дивиденды в виде потенциального увеличения маржи.

Видя такое положительное увеличение маржи, следует признать, что финансовые директора, приступая к внедрению сокращенного ZBB-метода, тем самым устраняют любые оставшиеся сожаления, о которых теперь не придется упоминать.

В Общественной палате РФ 11 октября состоялось нулевое чтение проекта Федерального закона №802503-7 «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов».
Секретарь Общественной палаты РФ Валерий Фадеев напомнил, что в прошлом десятилетии наблюдался экономический бум, а доходы населения росли на 10 процентов в год.
«Как изменились условия, из-за чего теперь роста практически нет? На мой взгляд, ссылки на внешнее давление не работают, потому что экономический рост прекратился еще до событий пятилетней давности, до введения санкций. Причины в другом. И мы как общественность должны помогать законодательной власти: давать свои идеи, критиковать — в этом наша задача. Но не только критиковать — мы должны двигаться от контроля к участию», — считает он.
Валерий Фадеев обратил внимание, что в предложенном проекте федерального бюджета вообще ничего не говорится о Фонде национального благосостояния России, несмотря на то что его размер превысил семь процентов. По мнению члена ОП РФ, Правительству РФ следует задуматься, как рационально, на пользу обществу потратить этот избыток.
«Мы из года в год говорим о профиците государственного бюджета как о символе успеха. Но ведь это означает, что из экономики изымаются деньги; Правительство признает, что оно не знает, куда их деть, эти сотни миллиардов рублей. Тогда зачем их изымать?» — задается он вопросом.
Валерий Фадеев убежден, что бюджет должен быть сбалансированным: расходы должны быть равными доходу.
Некоторые утверждения, гипотезы, положенные в основу бюджета, требуют серьезного обсуждения с привлечением экспертного сообщества, настаивает председатель Комиссии Общественной палаты РФ по развитию экономики, предпринимательства, сферы услуг и потребительского рынка Борис Алешин. В частности, сомнения вызывает запрогнозированный в проекте рост экономики страны к 2024 году, совершенно невероятный, на его взгляд.
«Вопрос не только в цифрах, не только в макроэкономических показателях, вопрос в том, как живет страна, как вообще экономика себя чувствует, под которой я в данном случае понимаю развитие промышленности. Одним из главных вопросов остается гипотеза роста экономики за счет потребления на внутреннем рынке, а это очень спорный вопрос — сегодня предпосылок для такого оживления нет», — утверждает он.
Борис Алешин призывает профильные ведомства, прежде всего Минэкономразвития России и Минфин России, разделить ответственность за прогнозирование развития экономики страны с общественностью, прислушаться к обоснованным доводам экспертов.
В соответствии с законодательством и Конституцией РФ, бюджет — выражение системы общественных интересов, напомнил председатель Комиссии Общественной палаты РФ по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений Иосиф Дискин, который считает, что работа над бюджетным документом должна начинаться с принятия нормативного документа, в котором ясно была бы сформулирована система приоритетов, которые этим бюджетным документом и будут решаться. Он также обратил внимание на несоответствие представленного бюджетного документа Бюджетному кодексу РФ.
«Там записано, что бюджет должен решать финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления. Про функции — да, про задачи — нет. Слово «задачи” предполагает цели и средства их реализации. Есть задачи в бюджете? Нет. Поэтому мое предложение — преодолеть это несоответствие Бюджетному кодексу РФ», — предлагает он.
По мнению Дискина, серьезную озабоченность вызывают основания, в соответствии с которыми данный бюджетный прогноз реализует национальные цели.
«Если арифметически посмотреть на 2022 год, то там есть выход на эту траекторию, но при этом между 2021 и 2022 годами есть скачок темпов роста ВВП, темпов роста инвестиций. Это замечательно. Но этот оптимизм Минфина России и Минэкономразвития России требует очень серьезного и развернутого обоснования», — говорит он.
Данному проекту не хватает понимания широкого социального контекста, в который погружена экономика России, делает вывод Дискин.
Рассказывая о ключевых аспектах бюджетной политики России, директор департамента бюджетной политики и стратегического планирования Минфина России Владимир Цибанов отметил, что проект федерального бюджета сформирован с учетом стимулирующей направленности этой политики: в 2019 году предусмотрен рост расходов на 0,7 процента ВВП (до 16,8 процента ВВП), а в 2020 году — на 0,5 процента ВВП (до 17,3 процента ВВП).
По его словам, в 2020 году доходы федерального бюджета составят 20,4 триллиона рублей — это 18,1 процента ВВП. В дальнейшем ожидается некоторое снижение доходов — 17,7 процента ВВП в 2021 году и 17,2 процента ВВП в 2022 году, что, поясняет представитель Минфина России, связано с прогнозируемым снижением нефтегазовых доходов, а также автоматическим расширением объема налоговых льгот нефтегазовому сектору — только в текущем году этот объем может составить 1,6 триллиона рублей.
Объем бюджетных ассигнований в 2020 году составит 19,5 триллиона рублей, в 2021 году — 20,6 триллиона рублей, в 2022 году — 21,8 триллиона рублей. Среди приоритетов в структуре федерального бюджета — во-первых, реализация национальных проектов: рост бюджетных ассигнований на это направление в 2020 году составит более 200 миллиардов рублей, объем расходов к 2020 году достигнет двух триллионов рублей, а к 2022 году — 2,7 триллиона рублей; во-вторых, социальные направления: их финансирование к 2020 году увеличится до 36,8 процента от общих расходов. Расходы на поддержку экономики тоже возрастут, хотя и не значительно — на 2,7 процента, их доля составит 16,8 процента от общих расходов.
Подводя итоги мероприятия, Борис Алешин еще раз призвал профильные министерства к диалогу с общественностью и консолидированным межведомственным отношениям. А также посоветовал чиновникам, отвечающим за подготовку бюджета, съездить в глубинку и посмотреть, как там живут люди.
Валерий Фадеев посоветовал становиться ответственными реалистами: если речь идет о средней заработной плате, то говорить надо не о среднеарифметических данных, а о медианной зарплате; если далеко не все домохозяйства в России могут позволить себе ипотеку, то об этом и надо говорить. Надо перестать бояться реальности — в этом пафос Общественной палаты РФ, считает он.

Лихтин А. А., Кутергина Е. А. |

Бюджетирование на «нулевой основе» |

как способ государственного программирования: §

возможности применения в современных

социально-экономических условиях £

Лихтин Анатолий Алексеевич

Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Декан факультета государственного и муниципального управления Заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Кандидат экономических наук, профессор,

Действительный государственный советник Санкт-Петербурга 1 класса likhtin@szipa.ru

Кутергина Евгения Андреевна

Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Санкт-Петербург)

Стажер-исследователь научно-учебной группы «Экономика и социология изменений» evgeniyakutergina@outlook.com

РЕФЕРАТ

Реализуемый в России программно-целевой подход к формированию и реализации государственных и муниципальных программ несовершенен, он не отличается гибкостью по отношению к изменяющимся реалиям. В России в настоящее время возобновляется дискуссия о способах бюджетного программирования и становится актуальным поиск более эффективных способов формирования государственных программ. Одной из потенциальных возможностей является бюджетирование на «нулевой основе» (zero-based budgeting, ZBB), которое позволяет рационально сокращать объемы бюджетных ассигнований на государственные программы без потери количества и качества предоставляемых публичных услуг, а также выявлять причины бюджетных потерь. В отечественной литературе существует пробел в изучении данного способа государственного программирования. В данной статье восполняется данный пробел, а также изучается успешный опыт Грузии в разработке и применении бюджетирования на «нулевой основе». Опыт Грузии как страны с развивающейся экономикой более показателен для России, нежели способы государственного программирования, применяемые в США. Авторы заключают, что сложная экономическая ситуация в стране в настоящее время является стимулом к внедрению элементов других способов государственного программирования, однако на настоящий момент российская бюджетная система не располагает достаточными ресурсами и готовностью к пересмотру используемых способов государственного программирования в пользу альтернативных, в частности бюджетирования на «нулевой основе».

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

государственное управление, бюджетные программы, бюджетное планирование, бюджетирование на «нулевой основе»

Likhtin A. A., Kutergina E. A.

Likhtin Anatoly Alekseevich

North-West institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy oа National Economy and Public

Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)

Dean of faculty of the State and Municipal Management

Head of the Chair of the State and Municipal Management

PhD in Economic, Professor, FuII State Counsellor of St. Petersburg of 1 class

g Kutergina Evgenia Andreevna

;E Saint-Petersburg School of Social Sciences and Humanities of National Research University «Higher School of

q Economics» (Russian Federation)

x Trainee-researcher of the scientific and educational group «Economy and Sociology of Changes»

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

O evgeniyakutergina@outlook.com

® ABSTRACT

< public programming. The searching of more effective methods of financial programming is of cur-

m rent importance in Russia.

governance, budget programs, budget planning, zero-based budgeting

Введение

В современном государственном управлении бюджетно-финансовому планированию отводится важная роль, поскольку очевидна необходимость эффективного перераспределения бюджетно-финансовых ресурсов страны. Один из методов бюджетно-финансового планирования — программирование, которое является важнейшим инструментом планирования стратегического развития страны . Государственные программы представляют составную часть государственного экономического регулирования . В настоящее время в России государственные программы разрабатываются на основе программно-целевого подхода .

За последнее десятилетие разработано множество программ социально-экономического развития на федеральном, региональном и местном уровнях. В российской практике финансового программирования, как правило, применяется прогнозирование от достигнутого, на основе данных за отчетный период. Однако, констатирует И. В. Митрофанова, существующий механизм формирования и реализации государственных и муниципальных программ несовершенен, поскольку возникают трудности в выполнении обязательств по финансированию программ, принятых на несколько лет, а также конфликты и дублирование ролей при исполнении программ . Это, в свою очередь, влияет на эффективность расходования бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию государственных программ. Т. В. Харитонова и А. С. Евстигнеев также отмечают, что программно-целевое планирование не отличается гибкостью по отношению к изменяющимся реалиям, поэтому должно быть замещено более эффективными методами .

В России возобновляется дискуссия о способах повышения эффективности бюджетно-финансового программирования. Одной из потенциальных возможностей является бюджетирование на «нулевой основе» (zero-based budgeting, ZBB), которое способно справиться с несовершенством существующего механизма формирования

и реализации государственных и муниципальных программ. В отечественной лите- g ратуре существует пробел в изучении данного способа государственного програм- ^ мирования. Восполнить этот пробел в определенной мере призвана данная статья. о

Данное исследование носит теоретический характер. Его целью является изуче- о ние зарубежного опыта внедрения бюджетирования на «нулевой основе» в область m государственного управления финансами. Данный способ бюджетирования возник х и стал популярным во второй половине ХХ в. в США при президенте Дж. Картере н . Опыт его внедрения отражен в работе П. Мур . И хотя спустя не- < сколько десятилетий этот подход вытеснило бюджетирование, ориентированное m на результат (БОР), которое в настоящее время применяется и в России , такие страны, как Китай и Грузия, усовершенствовали ZBB . Опыт Грузии показывает успешное внедрение бюджетирования на «нулевой основе» в практику государственного финансового программирования.

Бюджетирование на «нулевой основе» как разновидность финансового программирования

Система бюджетирования на «нулевой основе» получила широкое распространение за рубежом, в частности в Америке, в 1970-1980-х гг. в управлении государственными программами. В целом, ZBB — это подход к планированию и принятию решений, который меняет традиционный бюджетный процесс . Данный подход не опирается на бюджет предыдущего года. Иными словами, все бюджетные предположения прорабатываются каждый раз заново, с нуля .

Бюджетирование на «нулевой основе» позволяет переосмысливать существующие программы с точки зрения их финансовых характеристик и скорректировать бюджеты согласно существующим реалиям. Преимущество бюджета на «нулевой основе» заключается в том, что государственный орган, разрабатывающий финансовый бюджет, способен принимать решения о своевременном перераспределении финансовых ресурсов в нестабильной среде реализации программы, особенно когда очевидна будущая неэффективность ранее утвержденного бюджета программы. В рамках ZBB есть возможность отказаться от распределения средств на малоэффективный проект или программу, как только появится необходимость . Рассмотрим подробно основные стадии ZBB (рис. 1).

Первоначально для реализации ZBB внутри государственного учреждения выделяются единицы (центры) управленческих решений — уровни, на которых принимаются решения по бюджету. Примером единицы управленческих решений является структурное подразделение департамента (комитета, министерства), которое функционирует в рамках определенной программы. Поскольку с точки зрения бюджетно-финансовой структуры учреждения центры принятия решений и их проекты (программы) мало чем отличаются, то принято считать, что проекты и программы, реализуемые управленческими единицами, являются основой ZBB. Затем управляющие проектами в каждой управленческой единице подготавливают детальное описание и измерение всех действий, которые они осуществляют, включая информацию о планах, способствующих достижению целей управленческой единицы .

Следующий этап — это использование полученной информации для разработки нескольких пакетов решений. Пакеты решений представляют собой ряд альтернативных бюджетов, разработанных для реализации программы. Пакеты решений отличаются различным уровнем затрат и усилий. Для одной программы должно быть сформулировано минимум 3 пакета решений. Существует 3 категории пакетов решений в зависимости от уровня финансирования (three funding levels) : • базовый пакет решений акцентирует внимание только на фундаментальные по-

—

о <

с

1) Выделение центров принятия решения по утверждению бюджета программы

4) Выбор пакета решений (бюджета), который находится выше границы отсечения (лимита финансовых ресурсов)

3) Ранжирование пакетов решений (разработанных бюджетов) по существующим приоритетам

2) Разработка пакетов решений (альтернативных вариантов бюджета программы)

Рис. 1. Стадии бюджетирования на «нулевой основе»

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

требности потребителей услуг программы и представляет собой минимальный уровень необходимых бюджетно-финансовых ресурсов для того, чтобы программа оставалась жизнеспособной. Базовый пакет призван учитывать, как при минимальных бюджетно-финансовых ресурсах можно удовлетворять базовые потребности в определенной сфере группы лиц, на которую направлено действие государственной программы. Возможно создание нескольких базовых пакетов решений (бюджетов), каждый из которых будет акцентировать внимание на различные способы достижения минимального уровня финансирования программы ;

• пакет решений, основанный на неизменном уровне услуг, описывает траекторию развития программы, согласно которой уровень предоставляемых программой услуг останется прежним. Возможна разработка различных пакетов решений данного вида, которые описывают различные способы достижения такого же уровня услуг ;

• расширенный пакет решений предполагает увеличение уровня услуг по сравнению с настоящим уровнем. В дополнение к детальной информации о затратах программы, которые необходимы для осуществления новых услуг, пакет решений содержит показатели измерения производительности для того, чтобы продемонстрировать влияние изменений на уровень услуг. Приветствуется также разработка нескольких пакетов решений такого вида .

После того как пакеты решений разработаны, они ранжируются на каждом из трех уровней финансирования. Приветствуется разработка нескольких пакетов решений для каждого уровня бюджетного финансирования, что способствует отбору необходимого пакета решения для программы. В зависимости от сути программы, изменяются и приоритеты ранжирования пакетов решений. Иными словами, отбирается лучший вариант бюджета для заданной программы, исходя из объективных причин, а не по личному усмотрению лиц, принимающих решения о распределении бюджетных средств.

Завершающей стадией является выбор пакета решений, исходя из располагаемых финансовых ресурсов. Для этого приоритетные пакеты решений соотносятся с чертой отсечения (cut-off line). Принимается тот пакет решений, который находится выше черты отсечения .

Важным принципом бюджетирования на «нулевой основе является установление норм, которые препятствуют манипуляции с ранжированием, а именно уста-

новке приоритетов таким образом, чтобы выбирались бюджеты с наиболее лег- 2 ким способом финансирования . Теория системы бюджетирования на ^ «нулевой основе» предполагает наличие выгод и ограничений подхода в про- о цессе применения. Преимуществами бюджета на «нулевой основе» являются о следующие. го

Во-первых, данный способ бюджетного финансирования предполагает, что со- х ставители бюджета в процессе планирования рассматривают каждый аспект бюд- н жета так, словно он является новым, ранее не использовавшимся. Следовательно, < возможно построение другого — более эффективного — способа распределения т бюджетных ресурсов.

Во-вторых, бюджет на «нулевой основе» перераспределяет ресурсы в соответствии с запланированными целями и исходя из желаемых результатов.

В-третьих, этот способ бюджетирования позволяет ориентироваться не на подсчитанные заранее показатели, а на существующую действительность, что является более гибким способом планирования, нежели бюджеты, которые просчитываются на среднесрочную перспективу.

В-четвертых, бюджетирование на «нулевой основе» способствует уменьшению неэффективности принимаемой программы вследствие своевременной реакции на измененные условия среды, области, в которой реализуется программа.

В-пятых, процесс разработки бюджета на «нулевой основе» предполагает от разработчиков бюджета программы формулировки альтернативных решений, что также повышает эффективность разработки .

Тем не менее, существуют недостатки данного способа составления бюджета государственных программ.

Во-первых, этот способ требует больших временных затрат на разработку.

Во-вторых, существует опасность того, что краткосрочные планы могут иметь приоритет над долгосрочными, поскольку последние менее заметны в процессе планирования.

В-третьих, из-за того, что бюджеты формируются на новый бюджетный год с нуля, возможны ежегодные конфликты по поводу перераспределения бюджетных ресурсов .

Итак, бюджет на «нулевой основе» является способом бюджетно-финансового программирования, предполагающим выбор наиболее эффективного пакета решений по реализации бюджета программы, при этом бюджет предыдущего года не принимается как данность. Данное исходное положение дает множество преимуществ при последующей реализации государственных программ. Однако данный способ государственного программирования имеет упомянутые недостатки, ввиду которых впоследствии для разработки и утверждения бюджетов государственных программ применялось альтернативное бюджетирование, которое пересматривало меньшее количество программ и сокращало или увеличивало финансирование не более чем на 15%, в то время как 77В мог сократить или увеличить его на 100%1.

Тем не менее, существуют страны, которые в современных условиях и ввиду исторически сложившихся обстоятельств усовершенствовали некоторые принципы бюджетирования на «нулевой основе» и снова внедрили данный способ государственного программирования. К таким странам относятся, например, Китай и Грузия. У Грузии получилось успешно применить новое бюджетирование на «нулевой основе». В связи с тем что экономика Грузии более сравнима с российской, чем

2 экономика США, так как и Россия, и Грузия являются развивающимися странами, ^ анализ опыта Грузии представляется нам интересным и важным.

2 Бюджетирование на «нулевой основе»: опыт Грузии

со

х Бюджетирование на «нулевой основе» повторно внедрили в Грузии в 2012 г. после н- перерыва около трех десятилетий. Однако внедрили уже новую версию данного < способа программирования. Бюджетирование на «нулевой основе», внедренное

03 в Грузии, имеет несколько существенных отличий от подхода, популярного в эпоху президента Дж. Картера в США во второй половине прошлого века (табл. 1).

Т. П. Лаус изучил предпосылки разработки, внедрения нового бюджетирования на «нулевой основе» и процесс его реализации. В Грузии не разрабатываются пакеты решений для трех уровней финансирования, отсутствует процесс ранжирования пакетов решений и определение границы отсечения приоритетных пакетов решений. Вместо разработки пакетов решений детально анализируются предлагаемые мероприятия государственной программы по отношению к ее цели, установленным расходным обязательствам и ожидаемым результатам программы.

Органы государственной власти Грузии определяют ключевые мероприятия разрабатываемых ими государственных программ и объясняют, почему программа и ее основные мероприятия являются критически важными и необходимыми, а также — есть ли альтернативные способы предоставления государственных услуг по предлагаемой программе. Важным отличием нового подхода является то, что для пересмотра мероприятий программы используются различные методы анализа эффективности программы. Кроме того, пересмотру подлежит только 10% государственных программ .

Первоначальная версия бюджетирования на «нулевой основе» базировалась на сложной и уникальной процедуре подготовки бюджета. Новое бюджетирование на «нулевой основе» понимается как совокупность усилий, направленных государственным органом на пересмотр бюджета программы, не отталкиваясь от исторически сложившихся оснований принятия решений по бюджету. В отличие от 1970-х годов для пересмотра и разработки бюджета программы не проводится сложная и уникальная процедура. Иными словами, и классический подход, и новый исходят из того, что необходимо пересматривать бюджет программ, но при этом новый подход менее трудозатратен, поскольку сосредотачивается на пересмотре мероприятий программы в поиске альтернативных, а не составлении альтернативных вариантов бюджета.

Новый подход, разработанный в Грузии, концентрируется на анализе эффективности программы при пересмотре бюджета с расчетом нахождения дублирования мероприятий и финансовых потерь. По существу, новое бюджетирование на «нулевой основе» отражает республиканско-консервативную философию в финансовых вопросах .

Т. П. Лаус констатирует, что в 2013 г. в Грузии 35 государственных программ были пересмотрены с помощью нового бюджетирования на «нулевой основе». В результате сократились бюджетные потери на сумму 8,9 млн долл., что составило 0,046% государственного бюджета Грузии. С одной стороны, данные результаты могут показаться скромными. Но с другой стороны, если посмотреть с точки зрения бюджетных средств, выделяемых на эти 10% государственных программ в 2013 г., получается, что бюджетные потери сократились на сумму 595,7 млн долл., что составило 1,49% государственного бюджета Грузии.

По результатам исследования Лауса аналитики в области государственного управления в Грузии подчеркивают, что использование такого способа финансового программирования как новое бюджетирование на «нулевой основе» не только способствует сохранению бюджетных средств, но и служит для определения аспек-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Таблица 1 <

Сравнение классического и нового вариантов бюджетирования на «нулевой основе»

___ о

Критерий сравнения Классическое бюджетирование на «нулевой основе» (эпоха президента Картера) Новое бюджетирование на «нулевой основе2» (опыт Грузии)

Количество государ- Все 10%

ственных программ,

подлежащих ежегодно-

му пересмотру

Цель Разработка пакетов реше- Разработка мероприятий

ний программы и их аналитическое обоснование

Наличие трех уровней финансирования Присутствует Отсутствует

Наличие процесса

ранжирования

Наличие границы

отсечения

Наличие методов анализа эффективности Отсутствует Присутствует

программы

тов улучшения финансирования программ даже при увеличивающемся объеме выделяемых на них бюджетных ассигнований.

Для разработки нового бюджетирования на «нулевой основе» применительно к российской системе бюджетно-финансового программирования необходимо обозначить проблемы, с которыми сталкиваются уровни власти при реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме того, оценить, насколько критичен рост бюрократического аппарата, поскольку бюджетирование на «нулевой основе» способно привести и к сокращению числа государственных служащих. Иными словами, новое бюджетирование на «нулевой основе» в России должно полагаться на решение ключевых проблем при реализации государственных программ. Неизменным останется один принцип — ежегодный пересмотр финансирования государственных программ.

Заключение

Опыт Грузии служит вызовом для других стран в области государственного планирования и программирования. Подход, некогда широко использовавшийся в развитых странах мира, может быть пересмотрен, усовершенствован и результативен в современных условиях. Новое бюджетирование на «нулевой основе» опирается на существующие процедуры оценки эффективности государственных программ, а не на сложные процедуры пересмотра бюджета программы. Бюджетирование на «нулевой основе» в эпоху президента Дж. Картера было управленческим процессом, который был направлен на достижение эффективности и результативности.

Новое бюджетирование на «нулевой основе» — это более идеологически консервативный подход, нацеленный на сокращение бюджета. Как показывает прак-

2 тика Грузии, результаты применения нового подхода ощущаются значительными ^ скорее на микроуровне, если рассматривать сокращения с позиции выделяемых о бюджетных средств именно на пересматриваемые программы. Тем не менее, объ-о ем сокращенных бюджетных потерь может не иметь особого значения, если ис-го ходить из того, что более важным результатом является бюджетная добросовест-х ность государственных управленцев.

Применяемый программно-целевой метод бюджетирования в России приводит < к трудностям в выполнении обязательств по финансированию программ, принятых т на несколько лет, а также создает конфликты и дублирование ролей при их исполнении. Возникла потребность в поиске альтернативных способов государственного программирования. В настоящее время в России применяется бюджетирование, ориентированное на результат, как и в США. Однако по уровню экономического развития Россия и США находятся в разных категориях — развитая и развивающаяся страна, соответственно. В таком ключе опыт Грузии более показателен для России. Опыт Грузии показывает, что модернизированное бюджетирование на «нулевой основе» может справляться с ограничениями широко используемых способов государственного программирования.

На настоящий момент российская бюджетная система не располагает достаточными ресурсами и готовностью к пересмотру используемых способов государственного программирования в пользу альтернативных, в частности бюджетирования на «нулевой основе». Во-первых, поскольку в России отсутствует широкомасштабный опыт применения бюджетирования на «нулевой основе», как во многих зарубежных странах. Во-вторых, с 2004 г. в России функционируют принципы бюджетирования, ориентированного на результат, что закреплено нормативно и уже прочно встроилось в финансовую систему. Для внедрения новшеств потребуется очередная бюджетная реформа. В-третьих, потребуются временные затраты на разработку уникального для России нового бюджетирования на «нулевой основе», чтобы подход соответствовал реалиям времени и финансовой системы.

Тем не менее данный подход мог бы способствовать оптимизации бюджетного финансирования государственных программ, как показывает опыт Грузии. Сложная экономическая ситуация в России в настоящее время является стимулом к внедрению элементов других способов государственного программирования, которые позволяют рационально сокращать объемы бюджетных ассигнований без потери количества и качества предоставляемых услуг, а также выявлять причины финансовых потерь.

Встает вопрос о том, с какого уровня финансового программирования целесообразнее начать внедрение нового бюджетирования на «нулевой основе». Очевидно, что внедрение нового способа программирования на федеральном уровне столкнется с рядом серьезных ограничений, а именно, с невозможностью сокращать или пересматривать статьи расходов, которые защищаются законодательно. Такое положение характерно, например, для государственных программ в области социального обеспечения населения и здравоохранения. Вероятнее всего, учитывая отсутствие российского опыта внедрения бюджетирования на «нулевой основе», следует начать с местного уровня власти, отобрав наиболее подходящие муниципальные образования для апробации нового метода — бюджетирования на «нулевой основе».

Литература

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

№ 3. С. 380-386.

2. Кублашвили О. В. Государственное экономическое программирование как элемент госу- < дарственного регулирования экономики // Известия высших учебных заведений. Проблемы s полиграфии и издательского дела. 2002. № 2. С. 36-39. q

3. Мефодьева Ю. В. Формирование системы оценки эффективности и результативности государственных расходов // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. 2 № 29. С. 1-6. ®

4. Митрофанова И. В. Современная практика применения программно-целевого подхода

к управленю регионом: проблемы остаются // Вестник Тюменского государственного н университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2005. № 4. С. 3-14. <

8. Burrows G. H., Syme B. Zero-base budgeting: origins and pioneers // Abacus. 2000. Vol. 36. № 2. P. 226-241.

12. Kelly J. M. A Century of Public Budgeting Reform: The «Key» Question // Administration & Society. 2005. Vol. 37. N 1. P. 89-109.

13. Lauth T. P. Zero-Base budgeting redux in Georgia: Efficiency or ideology? // Public Budgeting and Finance. 2014. Vol. 34. N 1. P. 1-17.

15. Moore P. Zero-base budgeting in American cities // Public Administration Review. 1980. Vol. 40. N 3. P. 253-258.

16. Otten G. L. Zero-based budgeting // Administration in Social Work. 1978. Vol. 1. N 4. P. 369378.

17. Poll D. C. Zero-Base Budgeting : Its Implications for Education // NASSP Bulletin. 1979. Vol. 63. N 426. P. 83-89.

18. Reddick C. G. Decision-Making in the Us States // Financial Accountability and Management. 2003. Vol. 19. N 4. P. 315-339.

< 4. Mitrofanova I. V. The current practice of application of program-target approach to upravleniu

i economic and legal research . 2005. N 4. P. 3-14. (rus)

< sovremennoj nauki]. 2012. Vol. 2. N 5. P. 185-190. (rus)

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8. Burrows G. H., Syme B. Zero-base budgeting: origins and pioneers // Abacus. 2000. Vol. 36. N 2. P. 226-241.

12. Kelly J. M. A Century of Public Budgeting Reform: The «Key» Question // Administration & Society. 2005. Vol. 37. N 1. P. 89-109.

13. Lauth T. P. Zero-Base budgeting redux in Georgia: Efficiency or ideology? // Public Budgeting and Finance. 2014. Vol. 34. N 1. P. 1-17.

15. Moore P. Zero-base budgeting in American cities// Public Administration Review. 1980. Vol. 40. N 3. P. 253-258.

16. Otten G. L. Zero-based budgeting // Administration in Social Work. 1978. Vol. 1. N 4. P. 369-378.