Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления

Заметный рост внимания к некоммерческим организациям и в целом к гражданскому обществу во всем мире и в России обусловлен, прежде всего, их значительным вкладом в социальное и экономическое развитие и гармонизацию отношений между общественными институтами и государственными органами.
Основными нормативными документами, регулирующими правовое положение неправительственных организаций в России, являются международные договоры и другие международные документы, участниками которых является Российская Федерация; Конституция РФ; федеральные законы РФ; Гражданский, Трудовой и Налоговый кодексы РФ; законы субъектов Федерации, постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти; корпоративные нормы самих некоммерческих организаций.
В отечественном законодательстве содержится довольно обширный комплекс общих норм, обеспечивающих регулирование правового положения, порядка создания и деятельности некоммерческих организаций, форм взаимодействия их с органами государственной власти и местного самоуправления. Существует также ряд специальных законодательных актов, которые регулируют деятельность отдельных категорий некоммерческих организаций, в числе которых молодежные и детские общественные объединения, религиозные организации, политические партии, национально-культурные автономии и др.
Необходимо отметить, что на данный момент общее число зарегистрированных некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге составляет свыше 13 тыс., в том числе свыше 6000 (6837) общественных объединений. По данным Главного управления юстиции, наибольшее количество некоммерческих организаций было зарегистрировано в 1992, 1996 и 1997 гг., а в 1993-95 гг. наблюдался спад количества создаваемых организаций. Многие организации, зарегистрированные более 10 лет назад, уже фактически не действуют, но не ликвидированы.
Большая часть организаций находится в Центральном, Выборгском, Василеостровском, Адмиралтейском, Петроградском и Кировском административных районах Санкт-Петербурга. В `спальных` районах и пригородах зарегистрировано всего несколько организаций, однако их количество увеличивается в последние годы в связи с ростом арендной платы и активизацией проектов для населения по месту жительства, поддерживаемых депутатами Законодательного собрания и МСУ.
Активность некоммерческих организаций проявляется в самых разнообразных сферах общества — социальной, культурной, образовательной, здравоохранения, жилищно-коммунальной и других. Наибольшее количество некоммерческих организаций работают в социальной сфере (31%) — это группы самопомощи. Они обслуживают и предоставляют определенные социальные услуги группе людей, связанных одними и теми же проблемами (783), благотворительные (577), национально-культурные (242), детские и молодежные (211). Достаточна большая группа некоммерческих организаций (порядка 20% от общего числа НКО), деятельность которых можно обозначить термином `коллективное управление`. Следующая группа, практически полностью оставшаяся `за кадром`, это группа `коллективного досугового времяпрепровождения`. Как правило, это различные клубы по интересам, представляющие собой вполне самодостаточные организации. Еще одна группа — это правозащитные организации.

Численность членов некоммерческих организаций оценить очень сложно, поскольку многие организации не ведут учета членов, или по-разному понимают, что такое члены и участники программ. С точки зрения численности есть три типа организаций. К первому относятся небольшие организации, в которых состоит не больше нескольких десятков человек. Вторую категорию составляют объединения, имеющие внутреннюю структуру, в них обычно около 100 членов. К третьей можно отнести организации, являющиеся зонтичными организациями (ассоциации), общее число членов которых составляет более 300 человек. Так, например, наиболее активные молодежные и детские организации образовали в 1993 г. `Санкт- Петербургский Круглый стол молодежных и детских общественных организаций`, зарегистрированный в форме региональной ассоциации. Это крупнейшее объединение некоммерческих организаций Северо-Запада России. Организации, входящие в Ассоциацию, равноправны. Это не только координационный орган, но и ресурсный центр для молодежных и детских объединений. `Круглый стол` решает различные задачи, среди которых:
— представительство молодежи в органах власти, в том числе федеральных — в Общественной палате при Полномочном Представителе Президента России при Северо-Западном Федеральном округе, Правительственной комиссии по проблемам молодежи, в Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту и др.;
— лоббирование молодежных законов и программ;
— информационное обеспечение деятельности организаций, распространение информации, поступающей из самых разных источников;
— подготовка кадров и обмен опытом, консультирование.
По примеру Санкт-Петербурга, `круглые столы` были созданы еще в 35 регионах России.
По данным экспертных заключений, опирающихся на ориентировочные расчеты, суммарная стоимость только добровольческого труда в некоммерческих организациях социальной сферы в год составляет более 35,7 млн. руб. На 1000 горожан приходится 2-3 добровольных организаций. Эти объединения дают возможность различным группам граждан проявлять в социально-полезной форме свою инициативу, совместно проводить досуг, поддерживать и развивать культурные традиции, защищать свои права, опробовать инновационные социальные технологии, создавать и предлагать продукты и услуги — как правило, немассового спроса, но весьма востребованные как отдельными клиентами, так и городом в целом.
При всей разнородности некоммерческих организаций, их роль в жизни города огромна. Так, например:
— по ряду оценок, в некоммерческом секторе занято 1-2% горожан;
— большая часть работы в некоммерческом секторе реализуется на добровольной основе; многие услуги — особенно для социально незащищенных граждан, групп риска, молодежи — предоставляются либо бесплатно, либо ниже среднерыночной цены;
— ежегодно некоммерческие организации в город привлекают внебюджетные средства на решение социальных проблем (по грубым оценкам в порядке нескольких млн. долл. США); деятельность НКО способствует аккумулированию различных ресурсов (грантовые средства, частные и корпоративные средства, добровольный труд);
— некоторые организации активно поддерживают и развивают международные связи, перенимают, адаптируют к местным условиям зарубежный опыт в таких сферах, как социальная работа, работа с молодежью, профориентация молодежи, экологическое образование и воспитание, пропаганда здорового образа жизни и др., поддерживают контакты с соотечественниками за рубежом;
— некоторые услуги, оказываемые НКО, являются уникальными, как, например, социально-медицинские пункты и дневные стационары для `уличных` детей, школа подготовки приемных родителей, программы социальной помощи выпускникам детских домов, автобус профилактики ВИЧ- инфекций и вирусных гепатитов среди наркопотребителей;
— некоммерческие организации способствуют самореализации, адаптации и интеграции в городское сообщество представителей самых разных групп населения. Именно НКО зачастую предоставляют им редкие услуги, защищают права, помогают преодолеть социальную изоляцию.
Однако по данным опроса ВЦИОМ 2006 г. 77% — ничего не знают о благотворительных организациях, 21% — слышали, но мало что знают, при этом 41% — в целом относится положительно к деятельности благотворительных организаций.
Большинство россиян черпает информацию из телепередач (до 67%), а основные коммуникационные каналы большинства НКО лежат в другой плоскости (листовки, малотиражные газеты, электронные рассылки и т.д.) По данным Центра экспертиз ЭКОМ — Индекс развития общественного участия с мая 2005 г. до сентября 2006 г. упал почти в 2 раза. Вследствие этого одним из самых болезненных вопросов в развитии некоммерческих организаций по-прежнему остается формирование широкой общественной поддержки и попадание в зоны общественных интересов.
Если говорить о типологии общественных объединений, то их можно разделить на 3 группы:

Махач ШАМХАЛОВ

ВЗАИМОСВЯЗЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья посвящена анализу характера, основных принципов, сфер и направлений взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления. Будучи важнейшим институтом политической демократии, органы местного самоуправления призваны создать условия для участия местного населения в решении жизненно важных для него проблем. Такое понимание данного института предполагает децентрализацию системы государственного управления и передачу ему как можно большего объёма полномочий.

Ключевые слова:

местное самоуправление, государственная власть, разделение властных полномочий, демократия, легитимность власти, гражданское общество, централизация, децентрализация; local self-government, state power, division of powers, democracy, legitimacy of power, civil society, centralization, decentralization.

ШАМХАЛОВ Махач Абдулафисович — к.ю.н., преподаватель юридического факультета Дагестанского государственного университета

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов демократической формы государственного устройства, одну из форм народовластия, дающую возможность местным сообществам самостоятельно и под свою ответственность решать определённый круг вопросов, выражающих общие интересы членов данного сообщества в пределах и в порядке, установленных действующими законами. Весь мировой опыт ХХ в. показывает, что чрезмерная централизация государственной власти, не учитывающая местных условий, не обладая гибкостью, динамичностью и, соответственно, способностью оперативно реагировать на проблемы, возникающие на местах, не всегда способна в должной мере учитывать многообразие природно-географических, социально-экономических, этнонациональных, конфессиональных и иных факторов.

Оптимальный путь разрешения данной проблемы состоит в децентрализации государственной власти, предоставлении местным органам самоуправления максимально возможных властных полномочий, при этом за федеральным центром остаются те полномочия и прерогативы, которые необходимы для решения проблем общефедерального, а за субъектами — регионального масштаба и значения. Такое вертикальное разделение властных полномочий, характерное для федеративного устройства государства, выступает как территориальное выражение внутреннего кредо политической демократии. В этом плане можно сказать, что федерализм, авто-номизация и политическая децентрализация обусловливают и дополняют друг друга и, взятые вместе, обеспечивают расширение и углубление демократии, способствуют укреплению её легитимности.

Хорошо знакомые с положением дел в соответствующих территориальных единицах органы местного самоуправления зачастую способны более эффективно, чем центральные властные структуры, решать те или иные локальные проблемы, оперативно реагировать на непредвиденные ситуации. Обладая относительной самостоятельностью, местные власти зачастую имеют больше воз-

можностей для экспериментов и нововведений. Как справедливо указывали отечественные авторы, «само появление местного самоуправления в структуре государственной власти связано с необходимостью реализации фундаментального принципа эффективности управления — сокращения административной дистанции между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения. Такое сокращение обеспечивает более точную фокусировку решения, оптимизацию расходов на его исполнение и реальное достижение стратегически планируемых ре-зультатов»1.

Можно сказать, что к настоящему времени в Российской Федерации сформирована нормативно-правовая база органов местного самоуправления. Речь идёт, прежде всего, о Конституции РФ, соответствующих федеральных законах, уставах и законодательных актах субъектов Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции, определение общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Немаловажное значение имеют правовые акты, принимаемые представительными органами самих муниципальных образований. Органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», обладают правом законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации2. Принят также целый ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы местного самоуправления.

Все эти документы в совокупности определяют организационные формы, структуру, полномочия, функции местного самоуправления и его отношения с федеральным центром и властями субъектов федерации. Эти документы обеспечивают нормативно-правовую базу и институциональную инфраструктуру местного самоуправления в России. В соответствии с ними система законодательного регули-

2 В.И. Васильев. Местное самоуправление. — М.,

1999, стр. 146.

рования местного самоуправления в Российской Федерации носит трёхуровневый характер. Важно учесть и то, что система местного самоуправления приведена в соответствие с принципами Европейской хартии местного самоуправления (принята 15 октября 1985 г.), принципы и установки которой обязательны для всех без исключения государств — членов Совета Европы, в том числе и для России. Она закрепляет важнейшие конституционные, правовые основы и принципы местного самоуправления. В ней, в частности, определены «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения»3.

При всём сказанном для России сложность и трудность адекватной оценки и изучения этой проблемы состоит в том, что всё ещё нет ясного понимания того, является ли местное самоуправление самостоятельным, независимым от государства институтом гражданского общества, или же составляет органическую часть государственной власти, занимающую её низшую ступень. Нет единства мнений по вопросу о том, чем органы местного самоуправления отличаются от органов государственной власти, ведающих вопросами местного управления, где именно проходит линия разграничения между ними. Этим во многом объясняется тот факт, что остается неясным вопрос о характере соотношения трёх уровней политического и социального управления — федерального, регионального и местного, о характере их взаимоотношений, разграничении между ними полномочий и функций и т.д.

В странах с развитой политической демократией и рыночной экономикой органы местного самоуправления рассматриваются в качестве самостоятельной, во многом независимой от государственной власти структуры политического и социального управления, призванной решать множество вопросов, имеющих жизненно важное значение для общества на местном уровне. Этот принцип также зафиксирован в Конституции РФ, в которой органы

3 Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы. — М., 1993, ст. 3.1.

местного самоуправления выведены за скобки системы государственной власти. Так, в ст. 12 Конституции декларируется: «В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Позже такая формулировка была подтверждена в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.

Согласно п. 1 ст. 130 Конституции, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Следовательно, местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение самим населением большинства, если не всех, вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В круг предметов его ведения входят: принятие правовых норм — уставов, постановлений, касающихся местных вопросов; управление местными делами, принятие по ним решений и их реализация; введение и взимание местных налогов и сборов; планирование, составление перспективных планов застройки и проведение подготовительных работ для строительства хозяйственных и иных сооружений; решение кадровых вопросов и др. Население муниципалитетов вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации и законодательству, путём проведения местных референдумов и составления петиций, создания разного рода комитетов или комиссий и т.д. Не допускается вмешательство государственных властей, как федерального так и регионального уровней, в предметы ведения, входящие в компетенцию органов местного самоуправления. В то же время эти последние не вправе вторгаться в сферу полномочий государственных органов. С этой точки зрения местное самоуправление имеет признаки института гражданского общества.

Однако фактом остается то, что хотя органы местного самоуправления фор-

мально и не входят в структуру властной вертикали государства, но, тем не менее, составляют органическую часть системы политического и социального управления важнейшими сферами общественной жизни. Для правильного понимания этой проблемы необходимо выяснить, что именно имеется в виду, когда говорят о вопросах местного значения, и как разграничить их с делами общегосударственными? Ведь местное значение может иметь множество тех вопросов, которые в равной мере значимы для государства в целом и разрешаются на общегосударственном уровне, и наоборот, вопросы общегосударственного характера оказывают самое непосредственное влияние на множество проблем на местах. Речь идёт, например, о вопросах социальной защиты, экологии, народного образования, здравоохранения и др.

Поскольку местные проблемы не могут существовать изолированно от общегосударственных проблем, органы обоих уровней выполняют двуединую задачу — с одной стороны, разрабатывают и решают проблемы, имеющие жизненно важное значение для населения данной местности, с другой стороны, решают проблемы общегосударственного плана, возникающие на местном уровне. В этом отношении органы местного самоуправления обладают признаками института государственной власти. Можно утверждать, что они являются частью единой государственно-политической системы и одновременно важнейшим институтом гражданского общества, связывающим его со структурами государственной власти.

Обоснованность этого тезиса подтверждается рядом статей Конституции РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 132 «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». В конституциях отдельных субъектов Федерации — например, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Коми — местные органы самоуправления обозначены одновременно и как органы государственной власти, и как органы местного самоуправления. Нельзя забывать также тот факт, что они функционируют под контролем федерального центра и субъектов федерации, будь то законо-

дательные, исполнительные или судебные органы власти.

Это вполне естественно, если учесть, что одной из центральных задач органов местного самоуправления является участие в реализации государственной политики на местах. В этом плане интерес представляет тот факт, что наряду с органами местного самоуправления действует система местного управления, являющаяся самым нижним звеном государственной власти. Как отмечал А.И. Черкасов, местное управление «может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы, что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственни-ческих начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами».

Если органы местного самоуправления избираются непосредственно гражданами соответствующего муниципалитета, то органы местного управления назначаются центральной властью и представляют государственную администрацию на местах, зависят от центральных властей и являются своеобразным продолжением государственной административной машины. Деятельность служб центральных министерств на местах имеет одноцелевую направленность. Выполняя задачи, поставленные своим министерством, они обеспечивают вертикальную интеграцию в рамках отдельных отраслей. Что касается органов местного самоуправления, то, выполняя многоцелевые функции, они обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению стоящих перед муниципалитетом проблем.

При этом проблема состоит в том, что отдельным властным структурам как федерального, так и регионального уровней не чужды попытки низвести местные органы самоуправления до статуса неотъемлемой составляющей государственной власти. Такая позиция вполне объяснима, если учесть, что имеет место взаимная зависимость трёх уровней системы управления. Органы местного самоуправления

обладают собственной политической легитимностью и рычагами влияния на власти федерального и регионального уровня. Так, они играют важную роль в реализации на местах политики как федерального правительства, так и правительств соответствующих субъектов федерации. Именно от местных властей в значительной степени зависят успехи или неудачи политических партий в соответствующих избирательных округах на выборах всех уровней. Что не менее важно, органы местного самоуправления могут сыграть немаловажную роль в нейтрализации центробежных тенденций в государстве, носителем которых может выступать определённая часть элиты тех или иных субъектов федерации.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Впрочем, попытки отдельных властных структур федерального и регионального уровня подмять под себя органы местного самоуправления противоречат ст. 12 Конституции, выводящей их за скобки системы государственной власти. К тому же постановлением Конституционного суда от 24 января 1997 г. по делу о проверке Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» положения гл. IV этого Закона были признаны неконституционными. Суть вопроса состояла в том, что вопреки ст. 12 Конституции Российской Федерации Государственный Совет Удмуртии принял решение о преобразовании органов местного самоуправления в местные органы государственной власти республики. Названные положения были признаны «не соответствующими Конституции Российской Федерации, её ст. 12 в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно, поскольку данные положения предусматривают: создание объединённых Советов депутатов на переходный период (п. 2, абзац 1); превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики (п. 2)».

При всём том на практике в большинстве случаев органы местного самоуправления в городах и районах, особенно в сельской местности, по сути дела воспринимаются в качестве низовых звеньев госу-

дарственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения. Проблема нередко усугубляется субъективным фактором — неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Серьёзные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления порождаются неоднозначностью в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закреплённых Конституцией Российской Федерации. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления. Зачастую императивы укрепления власти приобретают приоритетное значение в ущерб совершенствованию системы местного самоуправления.

Весьма актуальной остаётся проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном

уровне. К ним относятся вопросы формирования муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю); создания условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учёта); специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов); создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др. В статье затронуты лишь некоторые из множества проблем, в совокупности определяющих статус, полномочия и основные функции института местного самоуправления в Российской Федерации. Тем не менее они, как представляется, дают достаточные основания для вывода о преждевременности заявлений о том, что в России уже решён вопрос об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти, создании стабильных источников доходов, обеспечивающих реализацию возложенных на местное самоуправление функций и т.д. Этот институт, служащий как бы мерилом зрелости гражданского общества и политической демократии, в России всё ещё не прошёл полный путь формирования и утверждения и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

  • Авторы
  • Резюме
  • Файлы
  • Ключевые слова
  • Литература

Останков Д.Б. 1 1 ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева» Рассмотрен ряд проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Определено место и роль проблемы взаимодействия государства и местного самоуправления в юридической науке. Изучены приоритетные направления в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления. Проанализирована законодательная база России в сфере местного самоуправления. Показаны положительные и отрицательные моменты правового регулирования сферы местного самоуправления. Исследованы вопросы гарантирования местного самоуправления, выявлены недостатки данного процесса. Проиллюстрированы различные формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, например объединения, ассоциации. Особо автором уделено внимание проблеме взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Мордовия. 149 KB государство государственная власть местное самоуправление муниципальное образование орган местного самоуправления полномочия гарантии 1. Бабичев И. Местное самоуправление в современной России: некоторые аспекты и перспективы // Муниципальная власть. – 2003. – № 6. – С. 58-65. 2. Еремин А.Р. Местное самоуправление в Республике Мордовия : учеб.-метод. пособие. – Саранск : ГП Респ. тип. «Крас. Окт.», 1998. – 252 с. 3. Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права.  2006.  № 10.  С. 35-43. 4. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. – Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 2003. – 280 с. 5. Кубарков А.Н. Государственные полномочия в компетенции органов местного самоуправления: теория и практика // Конституционные чтения : межвуз. сб. науч. тр. — Саратов: Поволжская акад. гос. службы, 2000. – Вып. 1. – С. 19-23. 6. Магдеев А.М. Взаимоотношения органов государственной власти с муниципальными образованиями // Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России (материалы Всероссийской научно-практической конференции). – Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 2003. – С. 17-22. Местное самоуправление, осуществляемое на всей территории Российской Федерации, составляя одну из важнейших основ конституционного строя, способную обеспечить эффективное и одновременно приближенное к гражданину и местным условиям управление, является одной из главных функций государства, его федеральных и региональных органов государственной власти.

Государство и все ветви государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная — как на федеральном уровне, так и на региональном, исполняя Конституцию Российской Федерации, обязаны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Самоуправленческий потенциал таит в себе неиспользуемые до конца ресурсы, которые могут проявиться в полной мере при условии создания надлежащей правовой базы. Для этого необходимо решить ряд теоретически важных проблем, которые, будучи воплощенными в нормах права, являются основой построения целостного механизма местного самоуправления.

Особенно большое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику .

Таким образом, решение задач, стоящих перед государством, невозможно без последовательного совершенствования системы власти в государстве, в том числе уточнения компетенции властных уровней, упорядочения межбюджетных отношений, формирования механизмов эффективного контроля за деятельностью органов власти. Этот процесс должен затронуть и местное самоуправление, которое, являясь одним из элементов общей системы власти, может как способствовать, так и препятствовать решению общих задач.

Цель статьи — проанализировать ряд проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Методология и методы исследования — совокупность диалектического, исторического, формально-юридического, логического, сравнительно-правового и других методов познания.

Конкретные полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления закреплены в ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В них дан исчерпывающий перечень полномочий. Отступление от него и совершение действий за его пределами недопустимо.

Приоритетным направлением в деятельности федеральных и региональных органов государственной власти на современном этапе является правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства. На федеральном уровне уже принят ряд федеральных законов. Среди них: об общих принципах организации местного самоуправления, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, о муниципальной службе и ряд других.

Ряд субъектов Российской Федерации в развитие федеральных законов по вопросам местного самоуправления приняли свои законы, создав во многих случаях широкую законодательную систему по этим важным вопросам.

Однако формирование правовой базы местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации неоправданно затянулось. Часто законы субъектов Федерации страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, небрежностью юридической техники. Далеко не все субъекты Федерации располагают для столь серьезного нормотворчества квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием. В качестве примера можно отметить, что слишком медленными шагами идет формирование законодательной базы Республики Мордовия в сфере местного самоуправление. Хотя до принятия ФЗ № 131 в Республике Мордовия действовала широкая система законов, регулирующих местное самоуправление: «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» (1994 г.), «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Мордовия» (1995 г.), «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Мордовия» (1995 г.), «О порядке избрания и досрочного прекращения полномочий главы района (города)» (1996 г.), «О порядке избрания и досрочного прекращения полномочий главы города, села, поселка, сельсовета» (1996 г.), «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Республике Мордовия» (1998 г.), «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Республики Мордовия» (1997 г.) и другие .

Значительная роль органов государственной власти заключается в обеспечении гарантий местного самоуправления. Суть гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами организационную и финансово-материальную самостоятельность местных сообществ и их органов в решении вопросов местного значения, защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных условий для их наиболее полного осуществления.

Прежде всего, органы государственной власти должны обеспечить реализацию установленных законодательством таких наиболее значимых гарантий для местного самоуправления, как удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов; обеспечение муниципальным образованиям минимального местного бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; компенсация дополнительных расходов муниципальных образований, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Однако обеспечение этих гарантий из-за социально-экономического кризиса в России пока производится лишь частично.

Среди ряда политиков и правоведов сложилось устойчивое мнение о том, что местное самоуправление обладает неким иммунитетом от государства, что, с одной стороны, приводит к требованиям о минимизации регулирующего влияния государства на местное самоуправление, а с другой стороны, формирует недоверие представителей государства к местному самоуправлению как к публичному институту, имеющему скорее общественную природу, чем властную.

Государство является субъектом местного самоуправления, равно как и местное самоуправление является субъектом государства. Государство осуществляет правовыми нормативными актами регулирование системы местного самоуправления, а местное самоуправление, регламентируя и управляя значительной частью публичных (в том числе и государственных дел), выступает как субъект государства.

Справедливо утверждение профессора А.Р. Еремина, что «тема местного самоуправления применительно к реальным, а не утопическим ее аспектам, не только берет в государственности свое начало, но развивается целиком внутри государственности .

Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на органы местного самоуправления, нужно обозначить основные принципы, на которых основана местная власть:

— во-первых, принцип «подзаконности», то есть функционирования местного самоуправления в рамках, заданных законом;

— во-вторых, принцип «выделенной компетенции» — наличия у органов местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они самостоятельны;

— в-третьих, принцип «ресурсной обеспеченности» — наличия собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

— в-четвертых, принцип «выборности», иначе говоря, требование об обязательности выборных органов в системе местного самоуправления.

Для государственной власти это обеспечивает гарантию того, что местное самоуправление будет функционировать в пределах тех установлений, которые определены принятыми этой властью законами. Для местного самоуправления это гарантия от волюнтаристского вмешательства в деятельность его органов государственных чиновников. Закон обеспечивает достаточную стабильность отношений между органами местного самоуправления. Конечно, всегда есть какая-то вероятность несоблюдения закона одной или обеими сторонами. Но такая вероятность нейтрализуется деятельностью прокурорской и судебной систем. В случае возникновения спора ситуация может быть разрешена независимой и непредвзятой стороной .

Кроме названных, существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы — группы, комиссии, — как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения каких-либо частных вопросов, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно.

Эффективной формой взаимодействия становится сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований — та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Такая форма объединения, как ассоциация, сегодня является жизненно необходимой в связи с тем, что местное самоуправление должно активно отстаивать интересы местного сообщества.

Примером такого взаимодействия может служить созданный и действующий Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации — федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации, обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации. К основным задачам Совета отнесена разработка государственной политики и мер по ее реализации .

Очень жаль, что подобные органы либо вообще не существуют, либо существуют лишь на бумаге в регионах России.

Целесообразным является и взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной власти субъектов РФ. Однако здесь существует ряд проблем, в первую очередь, что в ряде регионов государственная власть и муниципальные органы находятся в противостоянии интересов, что, естественно, создает сложности в существовании единой согласованной публичной власти в регионе.

К числу вопросов, которые могут быть предметом взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, можно отнести: участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в установлении полномочий органов местного самоуправления; разграничение предметов ведения (Закон субъекта РФ), если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования; возложение органами государственной власти отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления; формирование ресурсной базы местного самоуправления.

Основными проблемами во взаимоотношениях государственных органов и органов местного самоуправления по указанным вопросам можно назвать:

— при установлении полномочий органов местного самоуправления в региональном законодательстве необходимо уточнять, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в различных сферах функционирования;

— при разграничении полномочий, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, «поделить» компетенцию необходимо таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры;

— для исполнения конституционных установлений в части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо уточнение и установление собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня, определение какими государственными полномочиями следует наделять органы местного самоуправления, а какими нет, где в основе такого наделения должны быть интересы населения, экономическая целесообразность, рациональность децентрализации, наличие кадров. Причем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Они должны иметь право инструктировать и обучать муниципальных служащих, ответственных за осуществление соответствующих государственных полномочий, отменять неправомерные решения в части реализации государственных полномочий . Государство, передавая свои собственные полномочия, тем самым не освобождается от ответственности за их выполнение, а потому обязано осуществлять контроль в данной сфере ;

— при формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

Сегодня для обеспечения эффективного функционирования органов власти Республики Мордовия необходимо оптимальное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Нормативно-правовая база наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями создана во многих субъектах Российской Федерации.

В Республике Мордовия были приняты ряд законов по передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления: по проведению всероссийской сельскохозяйственной переписи; по организации оказания специализированной медицинской помощи; в сфере социальной поддержки отдельных категорий населения, проживающего в Республике Мордовия, по поддержке сельскохозяйственного производства и ряд других.

В Республике Мордовия была разработана концепция Закона Республики Мордовия «О разграничении полномочий и механизме взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Республике Мордовия», в которой предусматривалось использование как «негативного», так и «позитивного» закрепления полномочий (принцип «позитивного» закрепления прав и обязанностей заключается в том, что объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления прав и обязанностей — органы власти будут вправе совершать только те действия, которые непосредственно предписаны законом; суть принципа «негативного» закрепления в том, что органам местного самоуправлении должно быть предоставлено право регулировать, в рамках закона под свою ответственность, все дела местного значения, непосредственно затрагивающие повседневные интересы жителей конкретной территории.) Кроме установленных законом предметов ведения, органы местного самоуправления вправе принимать к рассмотрению иные вопросы, которые прямо не запрещены законом и не отнесены к предметам ведения других органов власти; закреплена и «делегированная» компетенция. Однако, к сожалению, эта концепция пока не превратилась в закон, хотя сегодня он очень необходим для урегулирования отношений между государственной и муниципальной властями.

В качестве отдельных проявлений законодательного регулирования отношений между государственной и муниципальной властями можно назвать Закон Республики Мордовия от 27 февраля 2015 года № 2-З «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований республики Мордовия и органами государственной власти Республики Мордовия».

Таким образом, развитие института местного самоуправления должно являться одним из основных направлений государственного строительства, а также важнейшим фактором, способным оказать существенное влияние на дальнейшее развитие федерализма в России.

Работа выполнена в рамках темы НИР № 53/23-15 «Системный анализ проблем формирования и реализации регионального законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации».

Рецензенты:

Гошуляк В.В., д.ю.н., д.и.н., профессор, декан юридического факультета Пензенского государственного университета, г. Пенза;

Еремин А.Р., д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева, г. Саранск.

Библиографическая ссылка

Останков Д.Б. ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-2.;
URL: http://www.science-education.ru/ru/article/view?id=22200 (дата обращения: 26.09.2020).Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания» (Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления) «Современные проблемы науки и образования» список ВАК ИФ РИНЦ = 0.791 «Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074 «Современные наукоемкие технологии» список ВАК ИФ РИНЦ = 0.909 «Успехи современного естествознания» список ВАК ИФ РИНЦ = 0.736 «Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований» ИФ РИНЦ = 0.570 «Международный журнал экспериментального образования» ИФ РИНЦ = 0.431 «Научное Обозрение. Биологические Науки» ИФ РИНЦ = 0.303 «Научное Обозрение. Медицинские Науки» ИФ РИНЦ = 0.380 «Научное Обозрение. Экономические Науки» ИФ РИНЦ = 0.600 «Научное Обозрение. Педагогические Науки» ИФ РИНЦ = 0.308 «European journal of natural history» ИФ РИНЦ = 1.369 Издание научной и учебно-методической литературы ISBN РИНЦ DOI

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты»

Актуальность темы исследования и решаемой в диссертации научной задачи обусловлена тем, что в процессе реформирования взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления возникло противоречие между объективной необходимостью введения кардинальных изменений в отношения органов государственной и местной власти, влекущих повышения эффективности их функционирования, укрепление российской государственности, и малоподвижным и несовершенным законодательным регулированием взаимодействия рассматриваемых органов.

Поле взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления весьма широкое. Оно охватывает совместную деятельность по завершению формирования органов местного самоуправления и по созданию условий для реализации ими своих конституционных полномочий, включает весь комплекс вопросов, связанных с созданием условий для участия муниципальных органов наряду с государственными органами власти в обеспечении конституционных прав граждан на жилье, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на общедоступное образование в муниципальных учреждениях.

Развитие отношений субъекта Федерации и муниципальных образований при наличии несомненных достижений сталкивается с рядом проблем. Главная причина такого положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о содержании и модели этих отношений, необходимости более полного правового обеспечения становления местного самоуправления, преодоления внутренней несогласованности, противоречивости правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих организацию и деятельность местной власти и ее взаимоотношения с государственными властными органами. Требуется уточнить распределение полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) и местной власти. Отсутствие этого препятствует решению вопросов собственно местного значения и реализации конституционной нормы о возможности наделения органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями. Нуждается в нормативно-правовой конкретизации конституционная установка об исключении местного самоуправления из системы органов государственной власти, в частности — установление принципов взаимоотношений первичного уровня публичной власти с региональным и федеральным уровнями. В настоящее время в науке нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а также отсутствует сформированный правовой институт, который наиболее полно регулировал бы политико-правовые отношения в этой приоритетной для общества сфере.

Политическая составляющая проблемы, выступающей темой диссертационного исследования, связана с необходимостью обеспечения единства трех уровней публичной власти. Объектом управляющего воздействия каждого из них являются те или иные стороны жизнедеятельности общества. Разобщенность в деятельности властей различных уровней, прежде всего, вредна для местного самоуправления, потому что порождает межведомственную конкуренцию чиновников и блокирует возможности рационального управления местными делами. Опасна такая разобщенность и для государства, поскольку несет тенденцию раскола в обществе, вызывает неуправляемые процессы, подрывает общегосударственную систему власти и управления.

В связи с этим, объективно возникла необходимость в разрешении противоречия между существующим правовым регулированием взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с одной стороны, и реальным его осуществлением, с другой.

Исследование вышеуказанных направлений и проблем взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в целом определяет актуальность предпринятого диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В основу теоретико-методологической базы исследования легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов правового и политического взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, изложенные в трудах ученых политологов и правоведов.

Проблемам сущностного определения власти как явления, а также публичной власти в правовом и политическом аспектах посвящены классические исследования ученых М. Вебера, Е.Вятра, А.Д. Градовского, В.О.Ключевского, Н. Смелзера, Б.Н. Чичерина.1

О.Е.Кутафина, Н.И. Соломка, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной.

1 См.: Вебер М. Избранные произведения. — М.: Прогресс. -1990; Вятр Е. Социология политических отношений.

В процессе подготовки диссертации соискатель опирался на работы и других отечественных и зарубежных авторов.1

Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку данной проблемы, тем не менее нельзя не признать необходимости самостоятельного комплексного исследования правового и политического аспектов взаимодействия органов публичной власти на региональном уровне, которое не получило обобщающего концептуального освещения в российской науке. Имеющиеся исследования взаимодействия государственных и местных органов власти в основном направлены на определение их предметов ведения и наделение соответствующими полномочиями, что, безусловно, представляет собой лишь одну часть рассматриваемой проблемы. Настоящее диссертационное исследование призвано восполнить существующий пробел.

Объектом исследования является система взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Предмет исследования; политические и правовые аспекты взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Научная задача состоит в том, что в условиях реформирования публичной власти в России следует разрешить противоречие между постоянно развивающимся законодательством и реальным механизмом его реализации применительно к взаимодействию органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, у которых единая политико-правовая природа, но различный конституционный статус.

Существо противоречий состоит в следующем:

1. Недостаточно четко в законодательстве о местном самоуправлении отражена сущность проводимых реформ публичной власти в политико-правовом

2. Отсутствие информации о последствиях невыполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий приводит к снижению эффективности обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, что неблагоприятно сказывается на отношении индивидуума к органам власти.

3. Органами государственной власти не всегда выполняется гарантированное законодательством ресурсное обеспечение переданных местному самоуправлению государственных полномочий.

4. Несоответствие собственных полномочий местного самоуправления их финансовому обеспечению со стороны органов государственной власти.

5. Несмотря на конституционный запрет вмешательства в собственные полномочия местного самоуправления со стороны государственной власти, в ряде субъектов такие прецеденты просматриваются.

Цель исследования состоит в проведении комплексного правового и политического анализа взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, выявлении его сущности и специфики, а также исследовании проблем, возникающих в реализации публичной власти на уровне субъектов Федерации и приоритетных направлений оптимизации данного процесса.

Поставленная цель достигается путем решения основных исследовательских задач:

• рассмотреть различные подходы к понятию власти как политико-правовой категории; проанализировать теоретико-правовые основы публичной власти;

• выявить сущностные характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления как политико-правовых институтов публичной власти;

• проанализировать основные закономерности организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации; определить значение нормотворческой деятельности субъектов Федерации во взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления;

• исследовать политико-правовые основы осуществления местного самоуправления;

• определить значение наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями во внутригосударственной политике;

• выявить направления и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

• сформулировать предложения по оптимизации процесса реализации публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу настоящего диссертационного исследования составляют общенаучные методы, такие как анализ, синтез, индукция, дедукция. Они использовались для определения понятийно-категориального аппарата, последовательной аргументации теоретических положений. Были применены специальные методы политической и юридической наук:

— Системный метод — для раскрытия целостности объекта исследования и выявления различных типов связей в изучаемом объекте; в качестве системных образований рассмотрены: публичная власть в Российской Федерации, государственная власть в субъектах Федерации, местное самоуправление на территории субъектов, государственный аппарат, система органов местного самоуправления и другие.

— Функциональный метод — для выяснения функций государственных органов и органов местного самоуправления по отношению друг к другу с целью определения направлений взаимодействия.

— Сравнительный метод — для осуществления сравнительно-правового анализа федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

— Количественный метод — для выявления некоторые закономерностей и общих тенденций развития законодательства субъектов Федерации в Центральном федеральном округе.

Эмпирическая база исследования. Для комплексного освещения проблемы использовались нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, уставы (конституции) и законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления; данные периодической печати; материалы научно-практических конференций; статистические данные.

Научная новизна исследования. В диссертации осуществлен политико-правовой анализ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в единой системе публичной власти; выявлены проблемы, возникающие в политико-правовых отношениях органов публичной власти, а также теоретически осмыслены механизмы интенсификации и оптимизации осуществления публичной власти на уровне субъектов Федерации.

Полученные результаты исследования сформулированы в положениях, выносимых на защиту, обладающих научной значимостью и новизной.

1. На основе анализа различных теоретико-методологических подходов к определению категории политической власти и ее составляющей — публичной власти выделены характерные черты публичной власти: 1. публичный интерес как выражение общесоциальных потребностей и стремлений; 2. особые субъекты публичной власти (народ — источник публичной власти; государство формирует внутреннюю политику страны; местное самоуправление выражает интересы социальных общностей); 3. наличие властных полномочий на установление общеобязательных норм поведения у субъектов публичной власти.

2. Автор исходит из того, что публичная власть в субъектах Федерации реализуется посредством органов государственной власти и органов местного самоуправления. Категория «органы публичной власти» объединяет органы государственной власти и органы местного самоуправления на том основании, что, с политической точки зрения, они осуществляют политическую власть и управление в государстве, это обеспечивает единство системы управления государственной и общественной жизнью страны; в правовом аспекте общими признаками органов государственной и местной власти являются: определенный порядок создания и деятельности; нормативно закрепленные компетенция и полномочия, необходимые для осуществления властных функций; ответственность за принимаемые решения.

3. Исходя из обобщения и анализа научных разработок по проблеме регионального законодательства, определено значение нормотворческой деятельности субъекта Федерации как одного из способов взаимодействия органов публичной власти на уровне субъекта, состоящее в том, что с одной стороны, в результате деятельности органов государственной власти создается нормативно-правовая база системы местного самоуправления в субъекте Федерации, с другой стороны, органы местного самоуправления могут выступать с законодательной инициативой в представительные орган государственной власти субъекта по вопросам, затрагивающим интересы муниципальных образований.

4. Установлено, что в политическом аспекте местное самоуправление представляет элемент государственного политического устройства и систему организации деятельности местного территориального сообщества в области управления общественными и некоторыми государственными делами в преломлении их потребностям и условиям местного сообщества; в качестве правовой основы выступает нормативная база, формирующаяся на трех уровнях публичной власти: федеральном, субъекта Федерации и местном.

5. Результатом анализа механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является вывод о том, что значение наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями состоит в поддержании устойчивости политической системы российского общества и укреплении вертикали государственной власти.

6. Сущность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления состоит в поддержании политических, правовых, экономических и других отношений между органами публичной власти как постоянными носителями качественно различных субъектов власти, что обусловливает существование двух групп проблем: во-первых, проблемы по обеспечению государством необходимых политических, нормативно-правовых, организационных условий формирования местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти в государстве; во-вторых, проблем, связанных с обеспечением единства местного самоуправления с системой государственной власти, его ответственность перед государством и населением территорий.

7. Для оптимизации взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления необходимо:

• принять Федеральный закон «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в котором закрепить принципы; механизм наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок расчета материально-финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий;

• создать на постоянной основе при органах исполнительной власти субъектов Федерации структурные подразделения по координации совместных действий с органами местного самоуправления;

• с целью укрепления финансовой основы местного самоуправления принять Федеральный закон «О порядке расчета минимальных бюджетов муниципальных образований». В качестве параметров расчета предлагается: тип муниципального образования (городское, сельское), количество населения, территориальное расположение, объем полномочий;

• активно включать нижний уровень публичной власти (местное самоуправление) в процесс нормотворчества путем создания условий для реализации права законодательной инициативы;

• повышать уровень правовой и политической культуры и профессиональной подготовки лиц, осуществляющих власть в органах государственной власти и органах местного самоуправления на базе высших учебных заведений соответствующего профиля.

Практическая значимость исследования обусловлена тем, что его выводы могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических исследований различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Результаты анализа путей совершенствования процесса взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, при выработке ими управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества.

Теоретические положения работы могут служить основой для методических разработок учебных программ на курсах повышения квалификации служащих государственного и муниципального аппарата, для аспирантов и слушателей вузов, а также быть использованы в преподавании учебных дисциплин «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право» и других.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде публикаций автора общим объемом 1,8 п.л., обсуждались на проблемных группах и совместных заседаниях кафедры политологии, государственного и муниципального управления и кафедры государственного строительства и конституционного права Орловской региональной академии государственной службы, были рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.

Результаты диссертационного исследования внедрены в практику самостоятельной преподавательской деятельности в качестве старшего преподавателя кафедры административного и уголовного права Орловской региональной академии государственной службы, а также изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.

УДК: 340 ББК: 67.3

Зейнутдинов М.Н.

ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Zeinutdinov M.N.

FORMS OF INTERACTION BETWEEN THE GOVERNMENT AND LOCAL GOVERNMENT IN SUBJECT OF RUSSIAN FEDERATION

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, государственные полномочия, наделение государственными полномочиями, взаимодействие.

Keywords: local governments, public authorities, public authority vested with public authority, interaction.

Аннотация: в настоящей статье речь идет о некоторых вопросах, касающихся взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, правового регулирования их взаимоотношений. В настоящее время на федеральном уровне не регламентированы конкретные формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Осуществление и содержание института наделения органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями во многом определяется моделями

взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На протяжении последних лет в Российской Федерации ведется постоянный поиск оптимальных форм взаимодействия государства и местных сообществ. По этой причине в настоящее время особую актуальность набирает анализ

теоретических и практических аспектов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью дальнейшего его законодательного закрепления.

Нынешнее реформирование

отношений государства и местного самоуправления предполагает

конкретизацию и изменение прав и обязательств, взятых на себя участниками публично-правовых отношений в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для определения

оптимальных путей развития

взаимоотношений вышеуказанных

институтов необходимо проанализировать то, что уже сделано в этой сфере. Безусловно, за последнее время накоплен большой опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, в том числе благодаря практикам ведущих государств мира, в которых этот общественный институт складывался на протяжении сотен лет. По данной тематике написано огромное количество различных книг и научных статей. Но это не говорит о том, что исследования в данной области исчерпали себя, так как общественные и государственные институты находятся в постоянном развитии, что определяет постоянное обновление соответствующей законодательной базы и ее толкование.

В частности, интересным

представляется толкование статьи 12 Конституции Российской Федерации, а также обоснования публично-правовой природы местного самоуправления.

По мнению В.А. Кряжкова, «самостоятельность местного

самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов

государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами» государства, носит иной характер1.

М.А. Краснов делает вывод о том, что исключение органов местного

самоуправления из системы

государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций по «вертикали»2.

С точки зрения И.И. Овчинникова, «вовлеченность местного самоуправления в государственное управление в

определенных пределах и формах не подлежит сомнению»3.

Иной точки зрения придерживается авторский коллектив, руководителем которого является В.А. Четвернин. По их мнению, «Конституция имеет в виду негосударственную институцию местного самоуправления, которую государство признает, гарантирует, позволяет ей выступать в качестве корпорации публичного права, существующей за счет местных налогов, и даже может наделять ее отдельными государственными

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

полномочиями «.

Другие авторы акцентируют внимание на том, что, трактуя смысл статьи 12 Конституции Российской Федерации, невозможно абстрагироваться от исторического и политического контекста

2 Конституция Российской Федерации / Комментарий. — М.: Юридическая литература, 1994. -С. 103.

3 Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М.: Институт государства и права РАН, 1999. — С. 203.

4 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. — М., 1997. — С. 101.

подготовки проекта Конституции, существования в тот период иных политической системы, общественного строя, системы власти. С учетом этой ситуации ясно, что главный смысл статьи состоит в демонстрации полного разрыва с принципом демократического централизма, в соответствии с которым местные Советы были не правовыми органами самого населения, а «агентами» жестко централизованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти.

Так, одни отмечают своеобразную автономию муниципальных образований, организационную его обособленность; деконцентрацию государственной власти5. Другие считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей . Третьи считают, что это совокупность организационных форм местного

самоуправления .

В связи с этим необходимо отметить, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений,

определяющих деятельность

муниципалитетов, поскольку

территориальная организация органов местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают8.

Вопросы взаимодействия органов

5 Кулиева, С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М., 1994. — С. 40

7 Пальчукова, Т.М., Фарбер, И.Е. Об общественном самоуправлении // Советское государство и право. — 1961. № 7. — С. 104.

8 См.: Еремин, А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2006. — № 10.

государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления урегулированы в конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ о местном самоуправлении. К примеру, ст. 5 Закона Республики Татарстан от 28.07.2004 №45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан»1 устанавливает, что к полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в Республике Татарстан в порядке и случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы государственной власти Республики Татарстан обязаны создавать необходимые условия для становления и развития системы местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Государственная поддержка местного самоуправления в Республике Татарстан обеспечивается созданием необходимых правовых, организационных, материальных и финансовых условий для становления и развития местного самоуправления.

Органы государственной власти города Москвы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие органам местного

самоуправления в осуществлении их функций и полномочий. Взаимодействие органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления по отдельным вопросам может регулироваться договорами и соглашениями между органами

исполнительной власти города Москвы и органами местного самоуправления, заключаемыми в порядке, установленном законодательством. В целях координации своей деятельности органы государственной власти города Москвы и органы местного самоуправления могут создавать совместные координационные,

Ведомости Государственного Совета Татарстана. — № 7, июль (II часть), 2004. — Ст. 415.

консультационные, совещательные и другие рабочие органы, как временные, так и постоянно действующие. Порядок формирования и осуществления

деятельности таких органов определяется правовыми актами города Москвы и правовыми актами органов местного самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Московской городской Думе.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Органы государственной власти города Москвы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления; содействуют профессиональной подготовке,

переподготовке, повышению квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.

Важным элементом взаимодействия органов государственной власти города Москвы и местного самоуправления является право органов государственной власти по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов города Москвы. В случае несоответствия правовых актов, принятых или изданных органами местного самоуправления и должностными лицами местного

самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу города Москвы, другим законам и иным нормативным правовым актам города Москвы Правительство Москвы, уполномоченный им орган, Московская городская Дума вправе предложить органам местного

самоуправления и должностным лицам местного самоуправления привести принятые или изданные ими правовые акты в соответствие с указанными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы либо отменить их, а также вправе обратиться в суд с заявлением о признании таких актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

недействительными.

Споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы рассматриваются согласительными

комиссиями, создаваемыми из

представителей сторон на паритетных началах, с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.

Отношения по взаимодействию органов местного самоуправления и органов государственной власти Санкт-Петербурга урегулированы в ст. 64 Устава Санкт-Петербурга от 14.01.19981, в котором установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Правовые акты, принятые органами местного самоуправления в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Органы государственной власти Санкт-Петербурга оказывают содействие органам местного самоуправления в осуществлении их полномочий.

Законом Санкт-Петербурга органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с действующим

законодательством с одновременной передачей материальных и финансовых средств. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга, органами государственной власти Санкт-Петербурга, должностными лицами органов государственной власти Санкт-Петербурга, к которым эти обращения направлены.

Статья 5 «Взаимодействие органов государственной власти города Москвы и

органов местного самоуправления» Закона г. Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»2 также регулирует подобное взаимодействие.

Помимо конституций, уставов, региональных законов субъектов в ряде субъектов Российской Федерации принято значительное число нормативных правовых актов, регулирующих такую форму взаимодействия государственных и муниципальных органов, как наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Например, Закон Республики Татарстан от 20.03.2008 № 7-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области опеки и попечительства»3, Законе Пензенской области от 23 декабря 2002 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области»4. Предусмотрен и обратный процесс передачи полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти. Например, решение Благовещенского районного Совета народных депутатов от 24.062005 № 134 «Об утверждении Положения о порядке заключения соглашений органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, с органами местного самоуправления района о передаче ими осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет района»; решение Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области от 02.03.2006 № 22/7 «О реализации Закона Московской области от 02.11.2005 № 231/2005-оз «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области

Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. — 1998. — № 2.

2 Ведомости Московской городской Думы. — 2002. — № 12. — Ст. 276.

3 Ватаным Татарстан. — № 54, 20.03.2008.

4 Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. — № 6 (ч.1). — Ст. 214. На сегодняшний день закон не действует.

в переходный период» (вместе с Соглашением о передаче полномочий по решению органами местного самоуправления муниципального образования «Солнечногорский

муниципальный район Московской области» вопросов местного значения городского поселения Солнечногорск от 02.03.20061; решение Совета депутатов городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района Московской области от 19.01.2006 № 16/6 «О реализации Закона Московской области от 02.11.2005 № 231-оз «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период» (вместе с Соглашением о передаче полномочий по решению органами местного самоуправления муниципального образования «Солнечногорский

муниципальный район Московской области» вопросов местного значения городского поселения Солнечногорск)2.

Исходя из анализа, проведенного с вышеуказанными законодательными

актами, представляется возможным выделить следующие формы

взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации:

передача полномочий от органов местного самоуправления органам государственной власти;

заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в порядке, установленном законодательством;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами субъектов РФ, к которым эти обращения направлены, в порядке, установленном законодательством;

надзор со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного

самоуправления законодательства;

создание совместных

координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих;

право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных (представительных) органах

государственной власти субъектов Российской Федерации;

наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями.

1 Сенеж. — 2006. — 16 марта. — № 11.

2 Сенеж. — 2006. — 26 янв. — № 4.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

2. Конституция Российской Федерации. Комментарий. — М.: Юридическая литература, 1994. — С. 103.

3. Овчинников, И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М.: Институт государства и права РАН, 1999. — С. 203.

4. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. — М., 1997. — С.

5. Кулиева, С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. — М., 1994. — С. 40.

6. Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право. — М. 1997.

7. Алехин, А.П., Козлов, Ю.М. Административное право Российской Федерации. -М., 1995.

8. Пальчукова, Т.М., Фарбер, И.Е. Об общественном самоуправлении // Советское государство и право. — 1961. — № 7. — С. 104.

9. Еремин, А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2006. — № 10.

10. Ведомости Государственного Совета Татарстана. № 7, июль (II часть). — 2004. -Ст. 415.

11. Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. — 1998. — № 2.

12. Ведомости Московской городской Думы. — 2002. — № 12. — Ст. 276.

13. Ватаным Татарстан. — № 54, 20.03.2008.

14. Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. — № 6 (ч.1). — Ст.