В связи с активным распространением коронавирусной инфекции COVID-2019 органами государственной власти России как на федеральном, так и на региональном уровнях предпринимаются существенные меры по обеспечению самоизоляции граждан.
В числе таких мер – ужесточение ответственности за нарушение мероприятий по предупреждению распространения коронавирусной инфекции, для чего уже был предпринят ряд законодательных шагов.
1. Принят закон об ужесточении уголовной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических правил.
01 апреля 2020 г. был принят Федеральный закон № 100-ФЗ, которым предусмотрены следующие изменения.
Во-первых, уголовную ответственность по ч. 1 ст. 236 Уголовного кодекса РФ теперь будет влечь нарушение санитарно-эпидемиологических правил, не только повлекшее по неосторожности массовое заболевание или отравление людей, но и создавшее угрозу наступления таких последствий.
Иными словами, для привлечения к уголовной ответственности по данной статье теперь не требуется непосредственно возникновения массового заболевания или отравления, а достаточно лишь угрозы их наступления, что, на наш взгляд, призвано облегчить привлечение к уголовной ответственности по указанной статье (которая ранее применялась не очень часто в связи со сложностью доказывания возникновения массового заболевания в результате нарушения санитарных правил конкретным лицом).
Во-вторых, был увеличен размер штрафа, который может быть назначен в качестве наказания за указанное нарушение (ранее максимальный размер штрафа составлял 80 тыс. рублей, в соответствии с новой редакцией размер штрафа составляет от 500 тыс. до 700 тыс. рублей), а также введена такая мера ответственности как лишение свободы на срок до 2-х лет.
Кроме того, был введен штраф до 2-х миллионов рублей за данное нарушение, если оно повлекло смерть человека (ч. 2 ст. 236 Уголовного кодекса РФ), а также закреплен его новый квалифицирующий признак – смерть двух и более лиц – с возможностью лишения свободы на срок от 5 до 7 лет (ч. 3 ст. 236 Уголовного кодекса РФ).
Помимо этого, законом введена уголовная ответственность за публичное распространение заведомо ложной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения под видом достоверных сообщений / публичное распространение заведомо ложной общественно значимой информации (ст.ст. 2071, 2072 Уголовного кодекса РФ), что позволит привлекать к ответственности за распространение ложной информации о новой коронавирусной инфекции.
2. Принят закон о введении административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических норм в условиях распространения опасного заболевания (ч. 2, 3 ст. 6.3 КоАП РФ).
01 апреля 2020 г. также был принят Федеральный закон № 99-ФЗ о внесении ряда изменений в КоАП РФ.
Так, ранее ст. 6.3 КоАП РФ предусматривала привлечение к административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В соответствии с новыми изменениями вводятся новые квалифицирующие признаки данного нарушения – совершение его в период режима ЧС, при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих или в период действия ограничительных мер (карантина) либо невыполнение предписаний органа, осуществляющего санитарно-эпидемиологический надзор (ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ).
Такое нарушение влечет наложение штрафа (для юридических лиц – до 500 тыс. рублей) или приостановление деятельности на срок до 90 суток. При этом, если такое нарушение повлекло причинение вреда здоровью человека или смерть (без признаков преступления), то размер штрафа будет увеличен (для юридического лица – до 1 миллиона рублей).
На наш взгляд, к ответственности по данной статье могут быть привлечены, в том числе, работодатели и их должностные лица, не обеспечившие соблюдение мер, принятых в связи с коронавирусной инфекцией. Нарушением может являться несоблюдение ограничительных мероприятий (карантина), вводимых в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Учитывая, что Главным государственным санитарным врачом России было принято постановление, предусматривавшее введение режима самоизоляции для лиц, прибывающих из стран с неблагоприятной обстановкой, то под действие данной статьи может подпадать и нарушение нормативных актов органов государственной власти субъектов в части несоблюдения режима самоизоляции / необеспечения работникам возможности соблюдения такого режима.
Кроме того, в соответствии с указанным законом также была введена в действие ст. 20.61 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности или в зоне чрезвычайной ситуации. Такое правонарушение будет наказываться штрафом (для юридических лиц — до 300 тыс. рублей), а при причинении вреда здоровью человеку или имуществу или повторном невыполнении правил поведения – штрафом (для юридических лиц — до 1 миллиона рублей) или приостановлением деятельности на срок до 90 суток.
В текущих обстоятельствах указанная норма (при отсутствии признаков нарушения, указанных в ст. 6.3 КоАП РФ) также может активно использоваться для привлечения к ответственности граждан и юридических лиц, в том числе – работодателей и их должностных лиц. При этом отличие данной нормы от ст. 6.3 КоАП РФ заключается в том, что устанавливается ответственность за нарушение именно правил режима повышенной готовности, а не санитарно-эпидемиологических норм. В частности, основанием для привлечения к ответственности по ст. 20.61 КоАП РФ может являться нарушение Указов Мэра Москвы (от 5 марта 2020 г. № 12-УМ, от 29 марта 2020 года № 34-УМ и др.) и иных аналогичных актов субъектов РФ, которыми был введен именно режим повышенной готовности.
Данным законом также были введены ч. 101, 102 ст. 13.15 КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность за распространение заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения под видом достоверных сообщений / распространение заведомо ложной общественно значимой информации (повлекшее смерть человека, нарушение общественного порядка и т.д.), что также позволит привлекать к ответственности за распространение ложной информации о новой коронавирусной инфекции.
3.Московская городская дума приняла закон о введении административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности.
Также 01 апреля 2020 г. Московская городская дума приняла закон, предполагающий внесение в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях ст. 3.18.1, в соответствии с которой нарушение требований нормативных актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности, будет влечь наступление административной ответственности.
Указанный закон, по сути, предусматривает специальную административную ответственность, которая может применяться в случае, если действия (бездействие) нарушителя не содержат уголовно наказуемого деяния или не влекут административной ответственности в соответствии с КоАП РФ. При этом данный закон предусматривает возможность задержания транспортного средства, если нарушение режима самоизоляции производится с использованием транспортного средства.
Учитывая, что в настоящий момент ситуация, связанная с распространением новой коронавирусной инфекции, развивается стремительно и непредсказуемо, а государство нацелено сдержать распространение инфекции, мы полагаем, что контроль за соблюдением мер может существенно ужесточиться по примеру других стран, что включает, в том числе, активное привлечение нарушителей к административной и даже уголовной ответственности.
Надеемся, предоставленная информация окажется для вас полезной. Если вы или кто-то из ваших коллег хотели бы получать наши информационные письма по почте, пожалуйста, заполните форму «Подписаться на рассылки» внизу страницы.
Практики: Разрешение споров, Уголовное право, комплаенс и расследования
Примечание: Обращаем ваше внимание на то, что вся информация была взята из открытых источников. Автор данного письма не несет ответственность за последствия, возникшие в результате принятия решений на основе данной информации.
В связи с бурным развитием бюджетного законодательства РФ в последние годы новое наполнение получают многие институты бюджетного права, в том числе институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства. До недавнего времени правовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы. Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете на соответствующий финансовый год, в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении о Министерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе.
С принятием Бюджетного кодекса РФ ситуация существенно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Кроме того, с 1 июля 2002 г. был введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, в гл. 15 которого предусмотрена ответственность за совершение нескольких административных правонарушений в области финансов (бюджета).
Изменения в законодательстве обусловили разные подходы специалистов к проблеме бюджетно-правовых санкций в бюджетном праве.
Согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
2) блокировка расходов;
3) изъятие бюджетных средств;
4) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
5) наложение штрафа;
6) начисление пени;
7) иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами.
Классификация мер принуждения, применяемых за бюджетные правонарушения, неоднозначна. Так, Т.В. Конюхова считает, что к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:
— предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
— блокировка расходов (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
— изъятие бюджетных средств (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
— приостановление операций по счетам в кредитных организациях (мера финансовой дисциплинарной ответственности);
— наложение штрафа (мера административной ответственности);
— начисление пени (мера гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения обязательств);
— иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и другими федеральными законами .
———————————
См.: Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2. С. 43.
Другова Ю.В. предлагает следующий вариант классификации мер принуждения, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ.
К пресекательным мерам государственного принуждения относятся:
1) блокировка расходов (ст. 231 БК РФ);
2) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
3) сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290 БК РФ);
4) аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ).
Перечисленные меры являются пресекательными, так как направлены на прекращение, пресечение противоправных действий в бюджетной сфере, предотвращение причинения имущественного вреда общественно-территориальным образованиям. Никаких дополнительных обременений в случае применения этих мер принуждения нарушители бюджетного законодательства не несут.
Правовосстановительными мерами являются:
1) изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289 — 291, 296 — 299, 302 — 303 БК РФ);
2) пеня (ст. 290, 291, 304, 305 БК РФ, ст. 33 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»);
3) выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ).
Перечисленные меры направлены на компенсацию, устранение вреда и убытков, причиненных как общественно-территориальным образованиям, так и бюджетополучателям неправомерными действиями в бюджетной сфере. При применении этих мер дополнительные обременения в отношении нарушителей не наступают .
———————————
См.: Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 21.
Думается, что юридическую природу мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, объективно отражает следующая классификация бюджетно-правовых санкций:
1) пресекательные меры (блокировка расходов (ст. 231 БК РФ), приостановление операций по счетам в кредитных организациях (ст. 290 БК РФ), аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300 БК РФ));
2) предупредительные меры (сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета — ст. 290 БК РФ);
3) правовосстановительные меры (изъятие в бесспорном порядке следующих видов бюджетных средств: а) используемых не по целевому назначению; б) подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек; а также процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил (ст. 289 — 291, 296 — 299, 302 — 303 БК РФ); выплата компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования (ст. 293 БК РФ));
4) меры бюджетной ответственности (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, пеня и др.).
Из числа указанных мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства РФ, возникают трудности при определении сущности таких мер бюджетной ответственности, как разновидности бюджетно-правовых санкций.
В санкции ст. 292 БК РФ «Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением» указан штраф, предусмотренный Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, а также предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Статьей 19.7 «Непредставление сведений (информации)» Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено наложение административного штрафа за правонарушение, аналогичное правонарушению, определенному в ст. 292 Бюджетного кодекса РФ. То есть можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный за правонарушение ст. 292 Бюджетного кодекса РФ, является мерой административной ответственности.
Как уже отмечалось, в Бюджетном кодексе РФ (ст. 282) перечислены меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства, среди которых названы предупреждение и штраф. Если соотнести ст. 282 «Меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства» и ст. 289 — 306 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающие ответственность за нарушения в бюджетной сфере, со ст. 3.2 «Виды административных наказаний» Кодекса РФ об административных правонарушениях, то получается, что в ст. 282 Бюджетного кодекса РФ речь идет именно об административном штрафе. Заметим, что во всех статьях Бюджетного кодекса РФ, где наказание определено в виде штрафа, содержится отсылка к Кодексу РФ об административных правонарушениях .
———————————
См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М.: Издательство «НОРМА», 2002. С. 83.
Административный штраф согласно ст. 3.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях является основным административным наказанием, он может налагаться вместе с одним дополнительным административным наказанием, к которым относится возмездное изъятие или конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.
Что касается предупреждения, то Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 3.2) выделяет его в качестве административного наказания, причем так же, как и штраф, — основного (ст. 3.3). Но два основных административных наказания не могут быть наложены одновременно. В то же время Бюджетный кодекс РФ предполагает одновременное применение обоих видов наказания — штрафа и предупреждения. Следовательно, штраф — это административное наказание, то есть мера административной ответственности, а предупреждение не является административным наказанием. Тогда как определить правовую природу предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, предусмотренного ст. 292, 294 — 302, 306 Бюджетного кодекса РФ?
Проводя аналогию с действующим законодательством — трудовым и административным, где предупреждение называется в качестве мер ответственности, соответственно дисциплинарной и административной, — предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса также следует отнести к мерам ответственности, которая будет носить личный характер. Так как предупреждение, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, нельзя отнести к административным, дисциплинарным и другим мерам ответственности, о чем уже было сказано, появляется основание выделять новый вид юридической ответственности — финансово-правовую ответственность.
В качестве мер государственно-властного воздействия на нарушителей бюджетного законодательства БК РФ установил пеню. Наиболее спорным является вопрос относительно пени. По мнению Друговой Ю.В., пеню в бюджетном праве следует рассматривать как разновидность правовосстановительных мер государственного принуждения, но не мер юридической ответственности . В литературе , а также в действующем законодательстве встречается подход, согласно которому пеня — это финансовая санкция, как и штраф, относящаяся к мерам финансово-правовой ответственности.
———————————
См.: Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. N 3. С. 22.
См.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001. С. 83.
В отличие от пени как санкции в налоговом праве (ст. 75 НК РФ) пеня как санкция в бюджетном праве не определяется. Пеня защищает бюджетные правоотношения и применяется в случае нарушения бюджетного законодательства. Государственное принуждение прослеживается в механизме взыскания пени, заключающемся в принудительном изъятии за счет денежных средств правонарушителя. Прообразом пени, взыскиваемой за нарушение бюджетного законодательства, можно считать законную неустойку, применяемую в гражданско-правовых отношениях. Согласно п. 1 ст. 330 ГК РФ неустойка представляет собой денежную сумму, определенную законом или договором на случай неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства. Одной из разновидностей неустойки является пеня, которая может быть договорной и законной . Законная неустойка устанавливается законодательством и применяется независимо от соглашения сторон. Вместе с тем необходимо учитывать особенности бюджетной пени, начисляемой при нарушении публично-правовых обязанностей. В связи с этим в науке дискутируется вопрос об отнесении пени к мерам гражданской или финансово-правовой ответственности. Так, Конюхова Т.В. относит пеню к мерам гражданско-правовой ответственности за просрочку исполнения бюджетных обязательств . Позиции о признании пени мерой финансово-правовой ответственности придерживаются Карасева М.В., Крохина Ю.А. Следует поддержать точку зрения Карасевой М.В., Крохиной Ю.А. : пеня как финансово-правовая санкция отличается от пени как гражданско-правовой санкции тем, что финансово-правовые пени в отличие от гражданско-правовых не могут быть установлены соглашением сторон, суммы этих пеней взыскиваются исключительно в доход государства или муниципальных образований, взыскание осуществляется в бесспорном порядке уполномоченными органами государства, а гражданско-правовые пени могут быть взысканы только через суд.
———————————
См.: Налоговое право России / Под ред. Крохиной Ю.А. М., 2003. С. 507.
См.: Конюхова Т.В. Развитие института ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Законодательство и экономика. 2003. N 2. С. 41.
Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2002. С. 88.
Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод, что пеня является мерой юридической ответственности и содержит необходимые признаки последней:
— БК РФ установлены условия применения и механизм взыскания пени;
— основанием применения пени является нарушение бюджетного законодательства;
— пеня является следствием бюджетного правонарушения и связана с реализацией санкции бюджетно-правовой нормы;
— взыскание пени сопровождается государственно-властным принуждением;
— взыскание пени означает причинение правонарушителю имущественного урона.
Взыскание пени носит ярко выраженный компенсационный характер. В качестве меры государственно-властного принуждения она имеет правовосстановительную природу и имущественную форму. Размер пени как финансово-правовой санкции определен в БК РФ. Пеня за бюджетные правонарушения также равняется одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ за каждый день просрочки (ст. 290, 291, 304, 305 БК РФ). Зависимость размера пени от ставки рефинансирования Центрального банка РФ, то есть от реальных экономических условий, представляется более оправданной. При этом размер ущерба, причиненного казне, определяется боле объективно, и пеня не превращается в карательную меру воздействия наряду со штрафом.
Таким образом, действующая редакция Бюджетного кодекса РФ дает нам право выделять три вида ответственности за нарушения бюджетного законодательства — уголовную, административную и финансовую. Получается, что за правонарушения, предусмотренные ст. 292, 294 — 302, 306 Бюджетного кодекса РФ, может наступать одновременно два вида ответственности: административная в виде штрафа и финансовая в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, такие правонарушения являются сложными — административно-финансовыми .
———————————
О сложных административно-финансовых правонарушениях см.: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 78.
Помимо названных мер, видимо, к санкциям следовало бы отнести: 1) передачу федеральным органом государственной власти исполнения бюджета субъекта РФ под контроль федерального казначейства за превышение субъектом РФ норматива расходов на обслуживание государственного долга и неспособность самостоятельно осуществлять погашение и обслуживание долговых обязательств (ст.