Проблематика системы права и системы законодательства актуальна в правовой науке всегда. Это обусловлено их системообразующим характером, предопределяющим и исследование вопросов внутреннего строения права, и решение вопросов формирования и модернизации действующего в государстве законодательного массива.
В настоящее время в отечественной правовой доктрине немало самых разнообразных разработок в области системы права. Направленность и содержание этих разработок существенно различаются между собой и нуждаются в научном обобщении, позволяющем выявить основные тенденции развития системы права и системы законодательства в современной России. Не менее важен и практический аспект темы. Поэтому важно понять степень влияния научной проработки этой темы, а также выявить и оценить актуальное состояние системы российского законодательства.
Проблемы системы права и системы законодательства исследуются автором настоящей статьи около десяти лет. Изученный за этот период научный и нормативный правовой материал, его анализ и обобщение позволяют не только сформулировать собственный взгляд на решение проблемы, но и выявить тенденции развития системы права и системы законодательства в Российской Федерации.
Наиболее очевидной тенденцией является наблюдающееся с конца XX — начала XXI в. резкое увеличение количества предложений по выделению самых разнообразных отраслей права. Для примера назовем энергетическое, банковское, информационное, образовательное право <1>. Этим предложениям посвящены значительное количество объемных трудов, авторы которых ведут между собой непрекращающиеся споры о том, обоснованно или нет, своевременно или преждевременно выделение той или иной отрасли права, является ли та или иная группа общественных отношений предметом самостоятельной отрасли права, или же эта группа является всего лишь частью предмета регулирования другой отрасли права. При этом зачастую аргументы в пользу выделения новой отрасли права сводятся к вычленению новых аспектов общественных отношений, нуждающихся в правовом урегулировании, или к наличию нормативного правового акта, регламентирующего соответствующие вопросы.
———————————
<1> См., например: Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М., 2000; Хорошилов А.Н. К вопросу об энергетическом праве как новой комплексной отрасли российской правовой системы // Энергобезопасность и энергосбережение. 2012. N 4; Чаннов С.Е. Информационное право как комплексная отрасль права // www.allpravo.ru/library/doc1503p0/instrum5865/print5867.html; Шевчук Д.А. Банковское право: Конспект лекций. М., 2008.
Полагаем, что актуальность правового регулирования того или иного вопроса (или группы вопросов), равно как и качество этого регулирования, не зависит от факта признания или отрицания соответствующей отрасли права. Кроме того, деление права на отрасли, как и любая другая классификация, всегда сопряжено с определенной долей условности. Поэтому столь многочисленные и горячие споры по поводу статуса отрасли права у той или иной группы общественных отношений представляются не совсем оправданными.
Сказанное, безусловно, не означает, что развитие, например, медицинских, образовательных, инновационных общественных отношений не требует создания эффективных механизмов их правового упорядочивания и регламентации, что, в свою очередь, предопределяет необходимость соответствующих научных разработок, выработки новых теоретических подходов и пригодных для практики решений.
Далее следует отметить тенденцию к специализации процессуального права, а также связанное в этим увеличение количества разработок, посвященных процессуальному праву. Если в 1938 г. было принято говорить о едином судебном праве <2>, не выделяя в нем дополнительно каких-либо самостоятельных отраслей, то в настоящее время наблюдается процесс размежевания различных норм процессуального права, предполагающий максимальный учет особенностей корреспондирующих норм материального права и формирование адекватной им правовой процедуры (процесса). Помимо являющихся уже классическими отраслей уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, в настоящее время выделяют также административно-процессуальное право, конституционный и финансовый процесс. Ярким примером практической реализации разработок ученых в направлении специализации процессуального права является принятый 8 марта 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
———————————
<2> См., например: Вышинский А.Я. XVIII Съезд ВКП(б) и задачи науки социалистического права // Советское государство и право. 1939. N 3. С. 23, 39.
Следует обратить внимание, что большинство новых разработок посвящены именно комплексным элементам системы права и системы законодательства. Так, большинство предлагаемых на современном этапе отраслей права определяются их авторами как комплексные (несмотря на то, что сама возможность существования таких отраслей носит дискуссионный характер <3>). Современная система законодательства Российской Федерации также характеризуется значительным увеличением числа комплексных нормативных правовых актов, в т.ч. федеральных законов. В качестве примеров таких комплексных законодательных актов можно указать на Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. N 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и др.
———————————
<3> См., например, Батычко В.Т. Муниципальное право: Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010; Блажевич Н.В., Блажевич И.Н. Генезис новых отраслей права: теоретико-методологический анализ // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2012. N 4 (22); Братановский С.Н. Спортивное право как отрасль российского права // Спорт: экономика, право, управление. 2009. N 4; Бринчук М.М. Экологическое право // СПС «КонсультантПлюс». 2008; Тонков Е.Е., Синенко В.С. Комплексные отрасли права: плодотворная идея или отказ от формальной определенности в правовой науке // Вестник Воронежского государственного университета. 2016. N 2.
Обращаясь непосредственно к современной системе законодательства Российской Федерации, можно выделить еще две яркие тенденции.
Первая из них заключается в возрастании числа специальных правовых норм, т.е. норм, предусматривающих какие-либо изъятия из общего правила. В частности, в последнее время постоянно увеличивается число норм, предусматривающих особый (специальный) правовой режим для отдельных территориальных единиц государства. В качестве примера достаточно назвать Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя»; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток».
Вторая тенденция в действительности не столь нова. На самом деле, это даже не тенденция, а скорее постоянно усиливающаяся негативная закономерность. Речь идет о недостаточно высоком качестве законов и чрезмерности правового регулирования.
Недостатки качества нормативных правовых актов наглядно демонстрируются количеством вносимых в них изменений. На это можно возразить, что изменения нормативных правовых актов предопределены динамикой общественных отношений. Это действительно так, но не дает исчерпывающего ответа на вопрос, каким образом эта динамика вызвала необходимость, например, за период с 1 января 2010 г. по 1 января 2016 г. только в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации внести более ста изменений. Представляется очевидным, что это обусловлено далеко не только объективными социальными факторами, но и недоработками, допущенными при подготовке и принятии указанного Федерального закона. В результате в растущем как снежный ком нормативном массиве многие акты меняют свое содержание или исчезают из сферы действующего позитивного права, даже не успев получить рациональной, продуманной и всесторонней научно-практической оценки и апробации.
Также нельзя забывать, что норма права должна носить типовой, стандартизированный, модельный, усредненно-поведенческий, а не разъясняющий или технико-процедурно-ситуационный характер. Игнорирование этой прописной истины приводит, помимо прочего, к неоправданному дублированию правовых предписаний, к чрезмерности правового регулирования. В качестве одного из многочисленных примеров избыточной нормативной правовой регламентации можно привести п. 2.1 ст. 11 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». В данной норме содержится указание на то, что решение комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав может быть обжаловано в суд. Такое указание излишне. Право на судебную защиту носит абсолютный характер. Конституция нашей страны гласит, что в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. ст. 45, 46).
Представляется, что на данном этапе развития системы российского законодательства крайне важна систематизация уже имеющегося нормативного правового материала и блокирование новых дублирующих и (или) детализирующих норм права и нормативных правовых актов.
Обращаясь к проблеме исследования системы права и системы законодательства, нам хотелось бы обратить отдельное внимание на исследования, предлагающие альтернативные делению права на отрасли подходы к рассмотрению и решению вопросов о системе и структурном строении права.
Прежде всего необходимо отметить, что еще со второй половины прошлого века и по сегодняшний день целый ряд авторов выступал и выступает за отказ от понятия «отрасль права» в пользу понятия «отрасль законодательства» (Ц.А. Ямпольская, Р.З. Лившиц, И.А. Танчук, И.А. Иванников <4>). В свою очередь, другие современные исследователи указывают на то, что «отраслевое деление права постепенно сдает свои позиции в пользу деления права на частное и публичное», «современную правовую действительность частного и публичного права уже трудно отражать с помощью устаревших и подчас узких конструкций отрасли права, сферы регулирования…» <5>.
———————————
<4> Иванников И.А. Теория государства и права. М., 2011; Система советского права и перспективы ее развития. «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» // Советское государство и право. 1982. N 6.
<5> Курдюк Г.П. Историко-правовые предпосылки современного представления системы российского права // Общество и право. 2009. N 4. С. 18; Разяпов М.И. К вопросу о природе публичного и частного права: теоретико-правовые проблемы // ЮрКлуб: http://www.yurclub.ru/docs/theory/article20.html.
Впервые и наиболее резко на современном этапе деление права на отрасли было раскритиковано В.П. Мозолиным. При этом сама оценка отраслевого деления права осуществлялась ученым именно с позиций ее практической значимости, что особенно интересно с учетом того, что деление права изначально было выработано как раз в практико-ориентирующих целях. «Возможность создания единого общего понятия отрасли права оказалась утраченной. Понятие отрасли права стало настолько девальвированным, что им по существу невозможно пользоваться в практических целях (в области законодательства, правоприменительной деятельности, учебном процессе в высших юридических учебных заведениях), поэтому оно не должно применяться и при построении современной системы… права» <7>.
———————————
<7> Мозолин В.П. Система российского права (доклад на всероссийской конференции 14 ноября 2001 г.) // Государство и право. 2003. N 1. С. 107.
В составе системы права В.П. Мозолин видел три элемента: 1) конституционное право, 2) основные правовые ветви, 3) правовые формирования, регламентирующие отдельные секторы социальной жизнедеятельности. Основными ветвями права ученый считал гражданское, трудовое, налоговое, уголовное и процессуальное право. Подход В.П. Мозолина критикуется многими учеными, не без оснований замечающими, что по своей сути он сводится все к тому же отраслевому делению права. Вместе с тем указание В.П. Мозолина на нечеткость понятия отрасли права, на отсутствие ясных и однозначных механизмов деления права на отрасли, на необоснованность и чрезмерность споров об отраслевом составе системы права, на ведущее место конституционного права в системе права вовсе не лишено оснований и в целом представляется нам верным.
Необходимо также отметить, что вопрос о строении системы права может быть решен путем выделения принципов права (как иерархически главного компонента), частного права и публичного права. Объясним это чуть подробнее.
Систему права принято понимать как внутреннее строение права, представленное упорядоченной совокупностью взаимосвязанных элементов. Сущностными свойствами права как системы являются: 1) содержательное единство; 2) внутреннее упорядоченное разделение на отдельные компоненты (элементы, части); 3) логичность; 4) стабильность структурных, т.е. основополагающих, закономерных, элементов, обеспечивающих взаимосвязь и единство строения всех других составляющих системы.
В подавляющем большинстве случаев в юридической науке понятие «система права» либо используется как синоним понятия «структура права», либо же сначала формально отграничивается от него, но при дальнейшем изложении материала употребляется без реального учета того, что у системы всегда существует структура. Представляется необходимым учитывать, что согласно данным теории систем, обязательные и основополагающие элементы системы представляют собой ее структуру и предопределяют дальнейшее строение, способ организации и функционирования системы. Образно говоря, структура любой системы представляет собой ее скелет, в то время как система объединяет в себе также мышечную ткань, кровеносную систему и пр.
Ученые-юристы также спорят о том, является ли система права полностью объективной. Большинство правоведов советского периода подчеркивали объективность системы права, отдельные же авторы, напротив, полагали, что система права носит исключительно субъективный характер. Чаще всего отмечалась объективность системы права, но допускалось, что в ней также существуют отдельные субъективные компоненты (обусловленные в основном несовершенствами законодательства). Данная точка зрения широко распространена и сегодня.
Наиболее оптимальным нам представляется умеренный подход, удачно изложенный Т.Н. Радько. «Системе права присущи объективные и субъективные начала… Объективность системы предопределяется объективностью существующей общественной системы… Этим объясняется то, что правовые нормы, принятые… в популистских целях, как правило, не действуют… Система права содержит (включает в себя) определенный субъективный момент, поскольку… правотворческая деятельность является субъективной реакцией на объективные потребности развития общества» <8>. Добавим к этому, что деление права на отрасли, имея в своем основании объективный критерий (содержание общественных отношений), во многом носит субъективный характер. Практически всегда можно найти аргументы в пользу включения или невключения той или иной группы общественных отношений в содержание более крупной группы общественных отношений, в пользу рассмотрения содержания общественных отношений как самостоятельного предмета правового регулирования или как составной части предмета регулирования другой отрасли права. Субъективный компонент в делении права на отрасли наглядно демонстрируется разнообразием набора (перечня) и количества отраслей права, выделяемых различными авторами.
———————————
<8> Радько Т.Н. Теория государства и права: Учеб. 2-е изд. М., 2010. С. 389.
Рассматривая вопрос о строении права вне концепции деления права на отрасли, прежде всего отметим, что само право может пониматься с различных позиций. Оно может трактоваться не только как совокупность норм, существующих в каком-либо конкретном государстве, но и как философская категория, имеющая объективно-предопределенное содержание (не всегда верно отражающееся в нормативных правовых актах), т.е. как мера справедливости и результат сбалансированного учета интересов всех членов общества.
Объективное право включает в себя те правила поведения, которые свойственны всем обществам (или большинству из них) и в той или иной форме существуют вне зависимости от их официального оформления. По сути, это сфера должного поведения лиц, предопределенная их природой и необходимостью совместного общежития. В этом смысле объективное право не сводится к позитивному (т.е. фактически действующему в государстве) праву и далеко не всегда полностью с ним совпадает.
Из изложенного следует, что при структурно-функциональном подходе ключевым становится не просто вопрос об упорядочении конкретных норм права, а проблема выявления того, какие именно элементы существуют в праве закономерно, отображают саму его суть и являются его основой, обеспечивающей связи всех других компонентов права как системы. Содержание нормативных правовых предписаний, совокупность которых принято называть позитивным правом, всегда должно предопределяться принципами права. Именно исходя из этого, мы формируем систему законодательства, определяем иерархию норм права и то, как надлежит разрешать юридические коллизии, применять аналогию закона и аналогию права.
С другой стороны, нельзя не заметить, что в каждом правовом порядке существуют такие отношения, урегулирование которых отражает непосредственные интересы и потребности частных лиц. Совокупность соответствующих норм принято называть частным правом. В государствах также естественно существуют правовые нормы, непосредственным образом предназначенные для юридического выражения интересов и урегулирования отношений между субъектами права как членами единого политического сообщества. Их совокупность принято называть публичным правом. Количественное и качественное соотношение частного и публичного права в различных правовых системах может быть очень разным, но это не влияет на сам факт их существования.
Таким образом, мы можем констатировать, что принципы права, частное право и публичное право являются закономерными элементами системы права, отображающими его внутреннее строение.
Далее, обращаясь непосредственно к природе и содержанию самих норм права, можно выделить другой аспект системы права. Дело в том, что содержание некоторых правовых норм в том или ином варианте изложения отображается практически в каждом правовом порядке. Так, некоторые деяния всегда предполагают наступление для совершившего их лица негативных социальных последствий. Для примера достаточно назвать хотя бы запреты на убийство и на тайное хищение чужого имущества (кражу).
В свою очередь, другие юридические нормы имеют лишь временный, хотя, возможно, и весьма длительный характер. На современном этапе общественного развития таких норм большинство. Наглядным примером здесь могут служить предписания Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 91-ФЗ «О применении положений Уголовного кодекса Российской Федерации и Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя», посвященного преступности и наказуемости деяний, совершенных на территориях Республики Крым и города Севастополя до заключения Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (подписан в г. Москве 18 марта 2014 г.), и распространяющегося именно на правоотношения, связанные с деяниями, совершенными на территориях Республики Крым и города Севастополя до 18 марта 2014 г.
Без норм первого рода (пусть даже и не выраженных в письменной форме) упорядоченное взаимодействие субъектов права не будет возможным до тех пор, пока человек (основной субъект права) остается, выражаясь на религиозный лад, существом грешным. Поэтому первичные правовые нормы, по сути, не столько создаются, сколько просто оформляются государством. В свою очередь, нормы второго рода имеют производный характер и зависят от конкретной социально-правовой среды.
Из сказанного вытекает, что в нормативном аспекте структурная организация системы права представлена двумя группами правовых норм: 1) первичные (исходные, постоянные) нормы права, 2) производные (вторичные) нормы права. При этом содержание многих производных норм права часто имеет длительное действие и находит юридическое закрепление не в каком-либо одном, а во многих правовых порядках (как правило, одного и того же типа). Другие же производные нормы носят сугубо конкретно-исторический характер. Поэтому производные нормы права можно, в свою очередь, разделить на длительные (типовые) и конкретно-исторические. Возможны и другие варианты деления первичных и вторичных норм права (по юридической силе, по форме предписания, по выполняемой функции и т.д.), в том числе их распределение по отраслям и институтам права.
В завершение приведем краткий обзор взглядов отдельных авторов, предлагающих весьма нетривиальные и (или) претендующие на новизну трактовки проблемы строения системы права.
Так, в современной литературе встречается мнение о том, что наименьшим элементом системы права являются субъекты права, а не норма права. «Первичным системообразующим элементом системы права (и более широко — всей правовой системы) является не норма права, а правовой субъект… Нормы права в ней выполняют лишь служебную роль… обеспечивая взаимосвязь между субъектами права» <9>.
———————————
<9> Архипов С.И. Субъект права (теоретическое исследование): Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 3, 4.
Право действительно не может существовать без своих субъектов, без участников правового общения. Вместе с тем, поскольку система права представляет собой внутреннее строение права, мнение о том, что структурным элементом системы права является субъект права, представляется ошибочным. Нельзя рассматривать адресатов правовых норм, т.е. тех участников, на которых право воздействует как внешний фактор, в качестве элементов системы права, т.е. компонентов внутреннего строения, внутренней организации права.
Также необходимо помнить, что право не только воздействует на субъектов, но и зачастую создается этими субъектами (в процессе нормотворческой деятельности). Выступая создателями соответствующих правовых норм, субъекты права определяют содержание всей законодательной системы. Но в любом случае, и выступая адресатами норм права, и являясь их создателями, субъекты права всегда являются обособленным, самостоятельным, внешним по отношению к внутренней организации права фактором, а не ее структурным элементом.
Для более полного охвата материала необходимо также упомянуть предложенный Т.В. Кашаниной подход к структуре права, предполагающий наличие в ней частей права (функциональных связей), блоков права (генеалогических связей) и уровней права (иерархических связей). Автор выделяет в структуре права фундамент (права человека и принципы права), публичное право (референдумное право и законодательство) и частное право (корпоративное право, договорное право) <10>.
———————————
<10> Кашанина Т.В. Структура права. М., 2015.
В принципе, несмотря на некоторую оригинальность структурирования материала, по своему содержанию такой подход фактически повторяет уже выработанные ранее позиции. Он так же предполагает деление права на отрасли, институты и нормы, на группы частного и публичного, материального и процессуального права. При этом обоснованность отнесения к внутреннему строению права прав человека крайне неоднозначна, т.к. эти права являются не самостоятельными элементами (частями), а основным содержанием и целью (смыслом) действия права. По своему содержанию права человека будут принадлежать к общим принципам права, будь то право частное или публичное. Эти права должны находить свое выражение (закрепление и конкретизацию) во всех элементах системы права, причем независимо от того, придерживаемся ли мы классической отраслевой модели или же, например, выделения в строении права указанных нами выше принципов права, частного права и публичного права. Сами по себе права человека не могут являться отдельным структурным компонентом внутренней организации права, т.к. именно их практическое воплощение является целью функционирования права. Поэтому включение прав человека во внутреннюю организацию, в строение права как явления необоснованно.
Состав выделяемых Т.В. Кашаниной компонентов публичного и частного права также весьма неоднозначен. Так, и нормативные правовые акты, принятые в результате проведения референдума (именуемые автором референдумным правом), и нормативные правовые акты, принятые в рамках парламентской законодательной процедуры, могут содержать нормы как публичного, так и частного права. Вместе с тем Т.В. Кашанина причисляет их к элементам публичного права. В свою очередь, все корпоративные акты и договоры автор считает формами (источниками) права и полностью причисляет их к частному праву (несмотря на наличие конституционных и административных договоров, а также различных договоров международного публичного права).
Предложенный Т.В. Кашаниной подход к делению права на частное и публичное основан на способе принятия юридического предписания. Этот способ сам по себе не отображает ни субъектного состава, ни метода, ни, что наиболее важно, цели и содержания правового предписания. При делении права исключительно по способу создания нормы права (нормативного правового акта) также игнорируется такой крайне важный (по нашему мнению — ведущий) фактор разграничения частного и публичного права, как непосредственный преобладающий интерес субъектов права.
Итак, все вышесказанное дает основание констатировать, что к настоящему времени по теме системы права и системы законодательства уже накоплено значительное число самого разнообразного материала, позволяющего довольно оперативно получить обобщенное представление о действующем в государстве праве, о его компонентах и основных характеристиках. При этом подавляющее большинство научных разработок по проблематике системы права и системы законодательства основано именно на отраслевой модели системы права. Это, с одной стороны, демонстрирует ценность выработанного в свое время исходя из практико-ориентирующих позиций и устоявшегося в науке подхода к рассмотрению системы права как совокупности отраслей права. С другой стороны, это также свидетельствует об односторонности рассмотрения проблемы и однонаправленности поиска ее решений.
Право — явление многогранное. Оно объединяет в себе аксиологические, собственно регулятивные, охранительные, формально-нормативные и иные аспекты. Наличие каждого из этих аспектов предопределено существованием некоего структурного фактора, способного вызвать к жизни то или иное правовое предписание. Также представляется неверным сводить право как явление и феномен только к совокупности фактически существующего в рамках той или иной правовой системы нормативного правового материала. Созданное государством право должно отображать философско-социологические аспекты права как явления, уже на протяжении многих и многих веков упорядочивающего поведение членов самых разнообразных и многочисленных обществ.
Все это означает, что при исследовании темы мы не можем ограничиться только рассмотрением вопроса о делении права на отрасли. Наиболее актуальными на данном этапе представляются разработки, посвященные анализу внутреннего строения права как явления, свойственного любому обществу любого исторического периода, разработки, посвященные выявлению закономерных, стабильных и системообразующих элементов права, т.е. его структуры. Полагаем, что при дальнейшей проработке темы ключевое значение должно придаваться нормам права, принципам права и основному разделению права.
Библиография
§ 8.5. Понятие современного российского законодательства и его основные черты
В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия «законодательство», что создает значительные трудности в правотворческой и
правоприменительной деятельности, в учете и систематизации нормативных актов.
Под законодательством понимается:
— система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права.
— совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов Президента РФ и нормативных постановлений Правительства РФ.
— совокупность только законов.
В действующих правовых актах термин «законодательство» применяется по-разному во всех трех указанных выше смыслах.
Представляется, что самое широкое понятие «законодательство» как совокупность нормативных правовых актов не является в принципе научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в России правового государства.
Очевидно, что понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также в Г ражданском, Семейном и др. кодексах РФ. Однако необходимо иметь в виду, что в действующих нормативных актах пока еще нет четкого и общепринятого его определения. В то же время в будущем, в текущей правотворческой работе, а также в юридической практике и научных исследованиях необходимо постепенно переходить к однозначной, более узкой трактовке этого понятия именно как совокупности законов государства.
Современному российскому законодательству свойственны определенные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие поистине революционные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации, подвергнутых репрессиям народов России. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: обеспечивается свобода мнений и идеологический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запрещена цензура.
Закон должен быть ориентирован, прежде всего, на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл.2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции РФ.
Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.
За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности — провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в пактах о гражданских и политических правах, о социально-экономических и культурных правах, в Хельсинкском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают свое более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.
Следующая характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из его основных назначений, главный путь реформирования права, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Хозяйственное законодательство призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.
Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богатства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях — основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.
Количественный анализ действующего нормативного массива в РФ показывает существенный рост объема нормативных правовых актов, законов и подзаконных актов. Эта черта развития современного законодательства особенно важна с точки зрения задач, стоящих перед российскими законодателями. Россия переживает своеобразный правотворческий бум. Прежде всего, следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности, как на федеральном, так и региональном уровне. Например, только за апрель 2003 г. было внесено 141 законопроект в Государственную Думу, из которых ею было принято 17 законов и 11 подписано Президентом РФ.
Весь массив действующего федерального законодательства, по данным справочно-поисковой системы «Гарант», составляет на момент 23 октября 2004 г. 386 458 актов.
Как видим, законов принимается в последнее время большое количество.
В средствах массовой информации, выступлениях депутатов и иных политических деятелей, предложениях партий и других общественных объединений, граждан высказывается масса предложений о принятии законов по огромному спектру вопросов, в том числе достаточно мелких и частных. Однако, нужно ли по большинству из них создавать именно законы? Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает необходимых результатов.
Принятие законов по сравнительно мелким, второстепенным вопросам во многом объясняется борьбой политических, ведомственных и корпоративных интересов, лоббированием со стороны хозяйственных и иных государственных и частных структур. Не всегда еще четко прослеживается опора на основополагающие, опорные акты в отрасли или соответственно институте законодательства. Законы часто выходят как результат компромисса между различными политическими силами и потому в значительной степени утрачивают свою эффективность уже в момент их принятия.
Однако из-за большого их количества законы не систематизированы, что приводит к противоречиям и коллизиям. В связи с этим, в законодательной деятельности нужна должная осмотрительность, экономия правовых средств. Закон следует принимать не тогда, когда его можно принять, а когда нельзя не принять.
Повышение роли закона вовсе не предполагает, что любой вопрос должен быть урегулирован именно законом. Правильно подчеркивается в литературе, что подлинное верховенство закона будет достигнуто только в том случае, если он будет регулировать важнейшие отношения, оставляя решение значительной части прочих вопросов на усмотрение органов правотворчества.
Наряду с увеличением общего объема российского законодательства прослеживается и другая его закономерная тенденция — расширение и углубление регулирования общественных отношений. Полнота регулирования, т.е. наличие во всех сферах отношений, требующих правовой регламентации, достаточно полной системы законов и вытекающих из них подзаконных актов, как качество любой правовой системы, приобретает в современной России особое значение. Без него невозможно укрепление конституционной законности, оптимизации воздействия права на радикальные политические и экономические преобразования в России.
Ныне ликвидированы многие существенные пробелы в российском законодательстве. Это и регулирование новых, недавно возникших общественных отношений (информационных, в сфере медицины, миграционные и др.), и те из них, которые существовали ранее, но до недавнего времени были вне поля зрения законодателя (языковые отношения, статус малочисленных народов и др.).
Тенденцию к углублению правового регулирования нельзя понимать как «мелочное регламентирование». Чрезмерная регламентация сковывает инициативу и самостоятельность хозяйственных структур, граждан и иных субъектов права, порождает бюрократизм, формализм и боязнь принимать самостоятельные решения.
Для права современного цивилизованного государства характерны расширение самодеятельности, инициативы государственных органов, юридических и физических лиц в установлении и реализации своих прав и обязанностей. Но важно при этом отметить, что нормы права, используя весь разнообразный спектр методов воздействия — поощрение и запрет, рекомендацию и предоставление правомочия, экономический метод и юридическую санкцию, должны реагировать на все возникающие в жизни правовые проблемы, не оставлять их в стороне. Законодательство должно опираться, прежде всего, на достаточно общие научно обоснованные масштабы, эталоны деятельности субъектов права, хорошо между собой согласованные и предоставляющие достаточно широкие возможности выбора вариантов поведения в зависимости от изменяющихся условий, новых требований жизни.
Оптимальное соотношение между стабильностью, устойчивостью правового регулирования и его динамизмом — одна из характерных черт современного российского законодательства.
Стабильность — неотъемлемое качество права, без которого оно не может существовать как устойчивая, постоянная система регулирования отношений в современном цивилизованном обществе. В юридической норме находят свое закрепление лишь те отношения между людьми, которые устоялись, прошли проверку временем и могут быть установлены в качестве эталона поведения, устойчивого его варианта. Жестко выраженная внешняя форма права (законы, постановления и др.) придает устоявшимся отношениям еще большую устойчивость.
Законодательство должно быть достаточно гибким, и стремление к его стабильности не должно препятствовать необходимости оперативно реагировать на изменение обстановки, возникновение новых потребностей жизни.
Современная российская правовая система должна быть устойчивой, не подверженной быстрым и многочисленным изменениям. Лишь тогда она сможет быть эффективным средством формирования и закрепления новой политической и экономической системы страны.
Немаловажное значение имеет и такая черта законодательства современной России, как тенденция к децентрализации правового регулирования, к уменьшению роли и объема деятельности федеральных законодательных и исполнительных органов и передача большого объема правотворческих полномочий на места. Четкая централизация правовой системы, свойственная советскому периоду и позволяющая центральным органам непосредственно решать все важнейшие вопросы правовой политики, ушла в прошлое и ныне заменена идеей децентрализации на основе последовательного распределения правотворческих полномочий между федеральным центром, субъектами Федерации и самостоятельными муниципальными образованиями.
Тенденция к устойчивому сокращению удельного веса федерального законодательства по сравнению с региональными и муниципальными нормативными массивами показывает, что идея децентрализации управления в стране, решения большинства вопросов на местах все больше прокладывает себе дорогу. Объясняется это в первую очередь идеями укрепления федеративных начал российского государства, необходимостью перехода функций управления на места, повышения активности и инициативы местных законодательных и исполнительных органов.
Одной из объективных тенденций развития законодательства современной России является повышение социальной значимости и авторитета закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, регламентирующего наиболее важные вопросы жизни страны и обладающего наибольшей юридической силой в системе источников права РФ. Закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия в стране.
Его верховный характер, авторитетность и непререкаемость — непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства. Регулирование с помощью закона наиболее стабильно, устойчиво, не подвержено быстрым изменениям и корректировке и в этом плане выгодно отличается от актов правотворчества исполнительных структур.
Характеризуя состояние российского законодательства на современном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права, что отражает усиление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализации проблем современного мира, углубление единства судеб всех народов и человечества в целом.
Усиление такого взаимодействия — одна из конституционных основ правовой системы России. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Определено также правило, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Как известно, ст. 15 относится к гл. 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя», что подчеркивает особую значимость указанных положений, изменение которых в соответствии со ст. 135 Конституции РФ значительно усложнено.
Конституционный характер взаимоотношения внутригосударственного и международного права определяется и в ряде других положений Конституции РФ. Так, в ч. 1 ст. 17, которая открывает гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», говорится, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 3 ст. 46 Конституции РФ устанавливается важное для обеспечения и охраны правового статуса личности право каждого гражданина в соответствии с международными договорами России обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (см. также ст. 62, 63, 67, 69 Конституции РФ).
Многие демократические нормы Конституции РФ, других законов впервые были сформулированы в таких международно-правовых документах, как Устав Организации Объединенных Наций, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и др. Влияние принципов и норм международного права проявляется также и в том, что многие из них представляют собой как бы программу дальнейшего развития законодательства России, определяют те идеалы, к которым законодатель должен стремиться при создании законодательной базы российского правового государства.
Можно отметить еще одно качество современного законодательства России — это тенденция к решительной стабилизации институтов власти: укрепление «вертикали» власти, введение механизма ответственности органов государственной власти субъектов РФ перед федеральными органами за нарушение норм федерального законодательства.
Контрольные вопросы
1. Что такое система права?
2. Что такое отрасль, подотрасль права, правовой институт?
3. Каковы признаки, раскрывающие наиболее существенные черты отрасли права?
4. Каковы основания деления права на отрасли?
5. Каковы различия между публичным и частным правом?
6. Из каких отраслей складывается российское право?
7. Что такое система законодательства?
8. Каковы основания деления системы законодательства на определенные части?
9. Что такое законодательство?
10. Какие основные черты российского законодательства Вам известны? Охарактеризуйте их.
Поделитесь на страничке
Следующая глава >