Роль МВД в миграционной безопасности

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

УДК 342.951

МЕСТО И РОЛЬ МИГРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

THE PLACE AND ROLE OF MIGRATION ACTIVITIES IN THE SYSTEM NATIONAL SECURITY OF THE RUSSIAN FEDERATION

В.И. Евтушенко V.I. Evtushenko

Белгородский государственный национальный исследовательский университет Россия, 308015, г. Белгород, ул. Победы, 83

Belgorod State National Research University, 85 Pobeda St., Belgorod, 308015, Russia

E-mail: 77712@live.ru

Аннотация. На основании проведенного анализа в статье сделан вывод о недостаточное внимании, уделяемому в России миграционной безопасности и государственному управлению в сфере миграции, что находит свое подтверждение в основополагающих нормативных и государственных актах в области национальной безопасности, таких, как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», являющимся программным государственным документом, определяющим развитие системы национальной безопасности Российской Федерации, Федеральном законе Российской Федерации «О безопасности» и др., что приводит к непредсказуемости и постоянным шатаниям в сфере миграционной деятельности Российской Федерации, к пяти, начиная с 1992 года, реорганизациям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции.

Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, миграционная безопасность, регулирование миграционных процессов, миграционная деятельность, идеи эффективного государства, ФМС России, Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, МВД России.

Задачи, стоящие перед конкретной страной, диктуют приоритетные направления деятельности государства. В тоже время, отсутствие в программных документах развития государственного управления той или иной области социальных взаимоотношений, приводит к недостаточному вниманию к данной сфере со стороны органов государственного управления и, как следствие, её недостаточному развитию.

Вопросы миграционной безопасности Российской Федерации как составной части национальной безопасности, вопросы миграционной деятельности Российской Федерации, несмотря на то, что данная проблема является одной из острейших в современном обществе, что наглядно показывают события последних лет в западной Европе, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» не получила соответствующего отражения. Например, вопросы обеспечение национальной безопасности в области защиты населения и

территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера рассматриваются в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» в пункте 49 в разделе «Государственная и общественная безопасность». Вопросы миграционной деятельности Российской Федерации в данном разделе не рассматриваются вообще.

Проблема незаконной миграции, в «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» поднимается, в числе прочих, только в пункте 56, в разделе «Экономический рост». В этом же разделе, в пункте 62, поднимается вопрос о необходимости «…обеспечения баланса интересов коренного населения и трудовых мигрантов, в том числе иностранных граждан». Представляется, что несмотря на то, что п. 5 стратегии констатирует «.неразрывную взаимосвязь и взаимозависимость национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны», тем не менее, миграционную безопасность и миграционную деятельность государства нельзя свести только к экономическим вопросам.

Если рассматривать изложенные в пункте 6 определения основных понятий «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», в соответствии с которым «.национальная безопасность Российской Федерации (далее — национальная безопасность) — состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации (далее — граждане), достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации», можно сделать вывод о том, что миграционная деятельность государства касается всех элементов национальной безопасности России.

Кроме того, в современных условиях российской действительности, как отмечает Леонидова Т. И., миграционная деятельность — это «.самостоятельная и необходимая сфера государственной деятельности» . В число основных направлений миграционной деятельности Российской Федерации входит:

1. Подготовка прогнозов развития миграционной обстановки на основе анализа состояния текущей миграционной обстановки и разработка на их основе федеральных и региональных целевых программ, и проектов федеральных и региональных нормативных актов по вопросам миграции;

2. Рассмотрение заявлений о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства виз на въезд в Российскую Федерацию, разрешений на временное проживание и видов на жительство, ходатайств о приеме в гражданство Российской Федерации и принятие решений в соответствии с компетенцией;

3. Работа с лицами, ходатайствующими о признании их беженцами и вынужденными переселенцами, о предоставлении им политического убежища на территории Российской Федерации;

4. Выпуск основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации как внутри страны, так и за рубежом.

5. Регистрационный учет граждан Российской Федерации и миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

6. Регулирование деятельности по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы;

7. Работа по противодействию незаконной миграции, в том числе, трудовой, на территории Российской Федерации, исполнение решений о депортации и реадмиссии иностранных граждан и лиц без гражданства .

Правоотношения, возникающие в течение миграционных процессов, как правило, возникают в процессе взаимодействия мигранта с органами государственной власти или иными органами контроля, уполномоченными на выполнение функций контроля и надзора за миграционными процессами, прямого взаимодействия с мигрантом с целью оказания различного рода государственных услуг или пресечения его незаконных действий в миграционной сфере. Говоря о данной сфере социальных отношений, Конституция Российской Федерации впрямую не относит регулирование миграционных процессов ни к ведению федеральных структур, ни к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. Но в связи с тем, что данные вопросы связаны с реализацией права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, для граждан Российской Федерации — с реализацией конституционного права на свободное возвращение в Российскую Федерацию, для иностранных граждан и лиц без гражданства — с исполнением международных соглашений и договоров Российской Федерации и реализацией, в конечном итоге, конституционного права на получение гражданства Российской Федерации, основная функция по контролю, надзору и предоставлению государственных услуг мигрантам возложена на федеральные структуры власти. Самостоятельность, относительная обособленность данного направления деятельности государства подразумевает необходимость создания отдельного государственного органа, ответственного за миграционную деятельность государства.

В тоже время миграционная деятельность государства является разновидностью государственной деятельности, соответственно, государственное регулирование миграционными процессами затрагивает многие другие направления, в том числе, социальное, экономическое,

внешнеполитическое, интересы субъектов Федерации и т. д. Соответственно, миграционная деятельность Российской Федерации подразумевает не только деятельность федерального органа исполнительной власти, ответственного за государственное регулирование в сфере миграции, но и функционирование всей системы федеральных органов исполнительной власти, работающих не только в направлении государственного регулирования миграционных процессов, но и во взаимосвязанных направлениях государственного регулирования, а также осуществление ими государственной деятельности по выполнению возложенных задач .

И хотя, как отмечала Плаксина И. В., миграционная политика любого государства базируется на познании объективных закономерностей развития общества в исторически определенный период времени и которая может быть различна в зависимости от целей и задач государственной политики в конкретный исторический период , государственное управление в Российском государстве в сфере миграции отличалось, зачастую, непредсказуемостью. Недостаточное внимание, которое уделено в сфере государственного управления вопросам миграции, организации миграционной деятельности государства, негативно сказывалось и сказаться в настоящее время на работе всех государственных органов, задействованных в миграционной деятельности Российской Федерации. Начиная со времени развала СССР, федеральные органы исполнительной власти, выполняющие основными функции государственного регулирования в сфере миграции, находятся в стадии постоянном реформировании, их функции постоянно передавались различным федеральным органам Российского государства.

До 1991 года, во времена СССР с его жестко регулируемым контролем за передвижениями не только иностранных граждан, временно пребывающими на территории Советского государства, но и собственных граждан, органом, ответственным за регулирование в сфере миграции, выступало МВД СССР. Основными функциями паспортно-визовой службы МВД СССР являлась паспортная и регистрационная работа.

После развала СССР, в связи с открытием «железного занавеса», увеличением доли трудовых мигрантов, резким ростом миграции на территорию Российского государства вынужденных мигрантов из стран бывшего СССР, возникла необходимость создания отдельного федерального органа исполнительной власти, осуществляющие властно-распорядительные функции в сфере миграции.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

И уже в 1992 году Указом Президента Российской Федерации была создана Федеральная миграционная служба России . Основными задачами, поставленными перед ФМС России, стала работа с беженцами и массово возвращающимся из бывших республик СССР, ставшими самостоятельными государствами, русскоязычным населением. На ФМС России также были возложены функции по работе с иностранными трудовыми мигрантами и организация государственной системы иммиграционного контроля, включая в себя создание постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации .

Именно по инициативе ФМС России в 1993 году приняты законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» , ставших законодательной основой работы с данными категориями мигрантов, разработана, принята федеральная миграционная программа Российской Федерации , начата разработка первого проекта Миграционного кодекса Российской Федерации, который не принят вплоть до настоящего времени.

Регистрационная и паспортная, в том числе, выпуск загранпаспортов для граждан России, работа в этот период осталась в ведении паспортно-визовой службы МВД России.

Представляется абсолютно правильным шагом на пути поиска оптимальной, наиболее работоспособной системы работы государства в миграционной сфере и управления миграционными процессами стало создание в 2000 году Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Ему была передана часть функций упразднённых Министерства Российской Федерации по делам содружества независимых государств, Федеральной миграционной службы Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера . Вряд ли вызовет возражение тезис о том, что миграционная политика государства, особенно, многонационального государства должна строится с обязательным учетом мнения как федеративного центра, так и региональных властей.

К сожалению, подобный, наиболее взвешенный, как представляется, подход к вопросам миграции, просуществовал недолго и уже в 2001 году Министерство по делам федерации национальной и миграционной политики Российской Федерации было упразднено, а основные функции государства в миграционной сфере были переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации . В рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации была создана Федеральная миграционная служба МВД Российской Федерации.

Представляется, что подобный силовой подход к решению всех миграционных проблем вряд ли оправдан, в первую очередь, потому, что деятельность государства в миграционной сфере

не сводится только к противодействию незаконной миграции: это и оказание государственных услуг в сфере миграции, учет и прогнозирование развития миграционных потоков; работа с беженцами, вынужденными переселенцами, трудовыми мигрантами, желающими получить разрешение на работу или патент на право осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации; рассмотрение ходатайств иностранных граждан, прибывших на территорию Российской Федерации с целью получения гражданства России, получившими разрешение на временное проживание в Российской Федерации, имеющими вид на жительство в Российской Федерации и т. д.

Соответственно, уже в 2004 году ФМС России выделилась из структуры МВД России как самостоятельная структура , сначала как подведомственная МВД России, а затем как самостоятельная структура, подведомственная Правительству Российской Федерации . С 01 января 2006 года ФМС России получила более завершенную форму: были воссозданы региональные подразделения, включающие в свой состав не только подразделения, по сути, представляющие собой территориальные органы упраздненного Министерства по делам федерации национальной и миграционной политики Российской Федерации, но и подразделения паспортно-визовой службы МВД России. Таким образом, был создана полноценная федеральная структура со своими территориальными органами на региональном и районном уровне, полностью осуществляющая государственное регулирование в сфере миграции, включая оказание государственных услуг.

К сожалению, экономический кризис, желание оптимизировать структуру государственных органов, привело к тому, что функции и полномочия упраздненной Федеральной миграционной службы Российской Федерации в сфере государственного регулирования миграционных процессов снова были переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации, в рамках которого было создано Главное управление по вопросам миграции МВД России .

Это стало следствием, как представляется, во-первых, отхода от одного из постулатов идеи эффективного государства — необходимости специализации в государственном управлении по направлениям деятельности, что подразумевает необходимость функционирования специализированного органа в каждой обособленной сфере деятельности, какой и является сфера правового и административного регулирования миграционных процессов и, во вторых, недооценки важности миграционной деятельности для национальной безопасности государства, получившей и в научной литературе и в официальных документах определение «миграционной безопасности», как составной части общенациональной безопасности .

Рассмотрение места и роли миграционной деятельности в системе национальной безопасности Российской Федерации на основе анализа законодательных и подзаконных актах Российской Федерации, административной практики, анализ точек зрения различных авторов на данную проблему, позволяет прийти к следующим выводам:

1. Анализ основополагающих нормативных и государственных актов в области национальной безопасности, таких, как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации», являющейся программным государственным документом, определяющим развитие системы национальной безопасности Российской Федерации, Федерального Закона Российской Федерации «О безопасности» и др., показывает недостаточное внимание, уделенное в нем вопросам государственного регулирования миграционных процессов. Показательным является и замораживание процесса принятия Миграционного кодекса Российской Федерации, вопрос о необходимости которого поднимается не один десяток лет;

2. Недооценка миграционной безопасности и миграционной деятельности государства в системе национальной безопасности Российской Федерации привела к отходу от одного из постулатов идеи эффективного государства — необходимости специализации в государственном управлении по направлениям деятельности, что подразумевает необходимость функционирования специализированного органа в каждой обособленной сфере деятельности, какой и является сфера правового и административного регулирования миграционных процессов.

Список литературы References

4. Леонидова Т. И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты. // Миграционное право. — 2007. — № 1. — С. 21 — 29.

T. I. Leonidov Content migration functions of the state: theoretical aspects. // Migration law. — 2007. — No. 1. Pp. 21 — 29.

5. Плаксина И. В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 221 с.

6. Полежаева С. А. К вопросу о системе рисков и угроз миграционной безопасности. // Юридический мир. — 2011. — №5. — С. 32-34.

Polezhaeva, S. A. To question about system of risks and threats to immigration security. // The legal world. -2011. — No. 5. — S. 32-34.

7. Приказ МВД Российской Федерации от 15 апреля 2016 г. №192 «Об утверждении положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Документ опубликован не был. Консультант Плюс.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

10. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента от 31 декабря 2015 г. № 683. // Собрание законодательства РФ. 2016. №1 (часть II). — Ст. 212.

11. Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года № 626 «О Федеральной миграционной службе России» / / Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1422. (Утратил силу).

12. Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» / / Российская газета. 30.12.1993. № 240. (Утратил силу).

13. Указ Президента Российской Федерации от 09 августа 1994 года № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 2065.

14. Указ Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» / / Российская газета. 20.05.2000. № 97. (Утратил силу).

15. Указ Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 года № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 17.10.2001. № 202.

16. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 11.03.2004. № 48.

17. Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» / / Российская газета. 22.05.2012. № 114.

18. Указ Президента Российской Федерации от 05 апреля 2016 года № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2016. № 15. Ст. 2071.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Брызгалов, Дмитрий Владимирович, 2010 год

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. — № 17. — Ст. 594.

3. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. — № 17. — Ст. 594.

5. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан // СЗ РФ. 2007. -№31. -Ст. 3996.

6. ТО. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере. М. : Граница, 2005.

7. Материалы Парламентских слушаний «Национальная безопасность и миграционная политика». М., 2005.

8. Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности: доклад Глобальной комиссии по международной миграции. М., 2006.

9. О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения) : указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 // Российская газета. — 1996. — 14 мая.

10. О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (основные положения) : указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 // Российская газета. 996. — 14 мая.

11. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-п.

12. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-п.

13. Об утверждении Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации : распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р.

14. Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2006 г. N 1172-р // СЗ РФ. 2006. — № 35. — Ст. 3788.

15. Резолюция Совета Безопасности ООН // СПС Гарант. — 2001.— 28 сентября.

16. Рекомендации № 100 о защите трудящихся-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях // Конвенции и Рекомендации МОТ. Том II. М., 2000.

17. Сборник актов Президента РФ и Правительства РФ. 1992. — № 25. -Ст. 422.

18. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. № 15. — Ст. 1269.

19. Собрание законодательства РФ. 2000. — № 4. — Ст. 397.

20. Типовое положение о территориальном органе Федеральной миграционной службы : приказ МВД России от 2 декабря 2005 г. № 983 // Бюллетень норм, актов федеральных органов исполн. власти. -2005. -№51.

21. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Российской Федерации от 16 октября 2001 г. № 1230 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. — № 43.-Ст. 4071.

22. РФ от 05.11.2004 № 1407) // Российская газета. 2004. — 21 июля. -№ 154.

23. О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики Российской Федерации : указ Президента Российской Федерации от 23.02.2002 г. № 232 // Российская газета.-2004. 28 февраля.

24. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом : указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 // СЗ РФ. 2006. — № 26. — Ст. 2820.

25. Демографическая ситуация в Приморском крае в 2005 году : статистический бюллетень. Владивосток, 2006. — С. 50.

26. Миграция населения Приморского края в 2009 году : статистический бюллетень. — Владивосток, 2010. С. 52.

27. О некоторых аспектах взаимосвязи демографии и миграции населения (справочная информация) // Российская газета. — 2006. — 22 февраля.

28. О ходе реализации государственной миграционной политики Федеральной миграционной службой в 2005 г. // Информационно-аналитические материалы ФМС России. М., 2006. — С. 37.

29. Состояние преступности в России // Спр. ГИАЦ МВД России. 2007.

30. Текущие архивы органов власти:

31. Аналитические отчеты миграционной службы Приморского края за 2004-2009 гг. // Текущее делопроизводство миграционной службы Приморского края, 2004-2009.

32. Аналитические отчеты миграционной службы Хабаровского края за 2004-2009 гг. // Текущее делопроизводство миграционной службы Хабаровского края, 2004-2009.

33. Выступление Начальника УВД Приморского края на совещании в МВД России 26-27 ноября 2002 года. // Текущее делопроизводство УВД Приморского края.

34. Обзор Главного Управления МВД РФ в ДВФО о миграционных процессах в ДВФО за 2005-2007 гг. // Текущее делопроизводство управления по делам миграции УВД Хабаровского края, 2007.

35. Обзор Главного Управления МВД РФ по ДВФО по пресечению незаконной миграции за 2004-2009 гг. // Текущее делопроизводство управления по делам миграции УВД Хабаровского края, 2009.

36. Справочно-энциклопедическая литература:

37. Большой юридический словарь. М., 1999. — С. 776, 239.

38. Народонаселение : энциклопедический словарь. -М., 1994. С. 566.

39. Новый энциклопедический словарь. М. : Большая российская энциклопедия : РИПОЛ классик, 2006. — С. 941.

40. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.-С. 553.

41. Политическая энциклопедия. В 2 т. М. : Мысль, 1999. — Т. 1. — С. 284.

42. Российский энциклопедический словарь. М., 2003. — С. 875.

43. Юридическая энциклопедия. -М., 1998. С. 471.

44. Учебники и учебные пособия:

45. Административная реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. — С 123.

47. Ануфриева, Л.П. Международное частное право. Особенная часть. Том 2 / Л.П. Ануфриева. М. : БЕК, 2000. — С. 246.

48. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления : курс лекций / Г.В. Атаманчук. М. : Юрид. лит., 1997. — С. 198.

49. Введение в демографию / под ред. В.А. Ионцева, A.A. Саградова. — Изд. второе, испр. и доп. М. : Экон. фак-т МГУ : ТЕИС, 2003. -С. 205.

50. Демография : учебник / под общ. ред. H.A. Волгина. — М. : Изд-во РАГС, 2003.-С. 167.

52. Ключевский, В.О. Курс русской истории. Ч. I / В.О. Колташов. М. : Мысль, 1987. — Т. 1. — С. 247.

53. Колташов, А.И. Обеспечение территориальной целостности Российской Федерации, неприкосновенности и нерушимости ее государственной границы в пределах Дальневосточного региона : учеб. пособ. / А.И. Колташов. Хабаровск, 2003. — С. 235.

54. Корнев, А.П. Административное право России : учебник. В 3 ч. Ч. 1 / А.П. Корнев. М. : МЮИ МВД России : Изд-во «Щит-М», 1999. -С. 280.

55. Петросян, М. Вынужденный переселенец имеет право : юридическое пособие / М. Петросян. Москва : «Р. Валент», 2002. — С. 34.

56. Шнайдер, Г.И. Криминология / Г.И. Шнайдер. М., 1995. — С. 285.1. Монографии и статьи:

58. European immigration policy: A comparative study. Ed. by Hammara T. Cambridge univpress, 1985. P. 285.

60. Ravenstein E. The laws of migration. // Journal of the Royal Statistical Society. 1885, N 48. P. 37-44.

61. Simmel G. The sociology of Georg Simmel / Ed. by Wolff K. L.:Collier Macmillan Publishers, 1964. P. 396.

62. Weber M. Basic Concepts in Sociology / Tr. H.Secher. L., 1962. P. 553.

64. Zelinsky W. The hypothesis of mobility transition. Geographical Review. -V.61, N 2, 1971. P.422.

65. Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. М., 1982. С. 166.

68. Антонов, А.И. Демографические процессы в России XXI века / А.И. Антонов, В.М. Медков, В.Н. Архангельский. Москва, 2002. — С. 124.

69. Арутюнян, Ю.В. Этносоциология / Ю.В. Арутюнян, JI.M. Дробижева,

70. A.A. Сусоколов. М. : Аспект Пресс, 1998. — С. 347.

71. Брук, С.И. Миграционные процессы в России и СССР / С.И. Брук,

72. B.М. Кабузан. — М. : Институт научной информации по общественным наукам РАН, 1991. С. 370.

73. Булатецкий, Ю.Е. Миграционные процессы и миграционная политика / Ю.Е. Булатецкий, В.П. Мощняга. М., 1994. — С. 47.

74. Введение в демографию / под ред. В.А. Ионцева, A.A. Саградова. Изд. второе, испр. и доп. М. : Экон. фак-т МГУ, ТЕИС, 2003. — С. 412.

75. Вечканов, Г.С. Современные проблемы иммиграции и эмиграции населения Российской Федерации / Г.С. Вечканов // Социально-экономические проблемы миграционного и естественного движения населения Российской Федерации. СПб., 1993. — С. 30-58.

76. Витковская, Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы / Г.С. Витковская. -М., 1993.-С. 174.

81. Гейфман, А. Революционный террор в России, 1894-1917 / А. Гейфман ; пер. с англ. Е. Дорман. М. : Крон-Пресс, 1997. — С. 377.

83. Гольдин, Г.Г. Запад и Россия: проблемы миграционной политики / Г.Г. Гольдин. М. : РАГС, 1998. — С. 24.

84. Гольдин, Г.Г. Современная иммиграционная политика западных государств / Г.Г. Гольдин. М. : Интер Диалект+, 1998. — С. 36.

85. Гумилев, JI. Этногенез и биосфера Земли / JI. Гумилев. М. : Айрис-пресс, 2003.-С. 367.

87. Денисенко, М.Б. Миграциология / М.Б. Денисенко, В.А. Ионцев, Б.С. Хорев. М. : МГУ, 1989. — С. 388.

88. Дмитриев, A.B. Миграция: конфликтное измерение / A.B. Дмитриев. М., 2006. — С. 169.

93. Земскова, A.B. Незаконная миграция как вызов глобальной безопасности (опыт работы ФМС России по противодействию незаконной миграции) / A.B. Земскова // Труды Академии управления МВД России. 2007. — № 2.

95. Иванова, Т. Иммиграция в Россию из-за пределов бывшего СССР / Т. Иванова. -М., 1997.-С. 136.

97. Ионцев, В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения / В.А. Ионцев. М. : Диалог-МГУ, 1999. — С. 187.

100. Кауфман, A.A. Переселения и колонизация / A.A. Кауфман. СПб. : Общественная польза, 1905. — С. 205.

102. Красинец, Е.С. Нелегальная миграция в России / Е.С. Красинец, Е.В. Тюрюканова //Народонаселение. -М., 1998.-№ 1.-С. 38-50.

103. Красинец, С.Е. Нелегальная миграция в Россию / Е.С. Красинец, С.Е. Кубишин, Е.В. Тюрюканова. М., 2000. — С. 117.

106. Макконнелл, K.P. Экономикс: принципы, проблемы и политика / K.P. Макконнелл, С.Л. Брю ; пер. с 14-го англ. изд. М. : Инфра-М, 2002. — С. 247.

107. Миграционная подвижность населения в СССР. -М., 1974. С. 87.

112. Миграция в России: проблемы и противоречия. Рекомендации парламентских слушаний Государственной Думы. 4 апреля 2002 г. — С. 22.

113. Миграция и безопасность в России / под ред. Г. Витковской и С. Панарина ; Моск. Центр Карнеги. — М. : Интердиалект+, 2000. — С. 249.

114. Миграция населения (вопросы теории). М. : ИСПИ РАН, 2003. -С. 76.

115. Миграция населения и демографическое будущее России / под общей ред. Г.Ю. Семигина. М. : ИСП РАН, 2003. — С. 177.

116. Миграция населения. Приложение к журналу «Миграция в России» / под общ. ред. О.Д. Воробьевой. М., 2001. — С. 53.

117. Миграция русского населения в России: (науч. докл.) / РАН, Ин-т социологии, Центр социал. демографии. — М., 1992. — С. 44.

118. Миграция сельского населения / под ред. Т.И. Заславской. — М. : Мысль, 1970. С. 255.

119. Моисеенко, В.М. Внутренняя миграция населения / В.М. Моисеенко. М. : ТЕИС, 2004.

121. Москвин, Д.Д. Население СССР: вопросы миграции / Д.Д. Москвин. -М. : Наука, 1991.-С. 91.

122. Население России 2000 / отв. ред. А.Г. Вишневский. М., 2001. — С. 124.

123. Население России 2000. Восьмой ежегодный демографический доклад / ИНХП РАН ; отв. ред. А.Г. Вишневский. М., 2001. — С. 87.

125. Новоселы в городах. М. : Статистика, 1972. — С. 43.

126. Об управлении миграцией населения // Миграция населения РСФСР. -М. : Статистика, 1973. С. 233.

127. Организация юридических консультаций для беженцев и вынужденных переселенцев в городах и регионах России : материалы первого семинара / Правозащит. центр «Мемориал». М. : Звенья, 1997.-С. 183.

129. Пергаменщик, JLA. Психологические механизмы адаптации мигрантов / JI.A. Пергаменщик. Минск, 1996. — С. 152.

130. Переведенцев, В.И. Методы изучения миграции населения /

131. B.И. Переведенцев. М., 1975. — С. 284.

134. Покшишевский, В.В. Население и география : теоретические очерки / В.В. Покшишевский . М. : Мысль, 1978. — С. 225.

137. Принудительный труд в современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми. Международная организация труда. -М. : Права человека, 2004. С. 261.

138. Проблемы миграции населения и трудовых ресурсов / под ред. Д.И. Валентея. М. : Статистика, 1970. — С. 356.

139. Регент, Т.М. Миграция в России: проблемы государственного управления / Т.М. Регент. М. : Изд-во ИСЭПН, 1999. — С. 136.

140. Регент Т.М. Российское государство вынужденным переселенцам и беженцам / Т.М. Регент. — М. : ИСЭПН, 1998. — С. 124.

141. Россия: миграция в разном масштабе времени : науч. доклады. -Вып. 1.-М., 1999.-С. 376.

143. Рыбаковский, Л.Л. Миграция населения : (очерки теории и методов исследования) / Л.Л. Рыбаковский. М., 2003. — С. 97.

144. Рыбаковский, Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика / Л.Л. Рыбаковский. М. : Наука, 1987. — С. 179.

145. Рыбаковский, Л. Л. Региональный анализ миграции / Л.Л. Рыбаковский. -М., 1996. С. 76.

146. Рыбаковский Л.Л. Россия и новое зарубежье: Миграционный обмен и его влияние на демографическую динамику. — М., 1996. С. 55.

148. Сови А. Общая теория населения. Т. 1-2. М. : Прогресс, 1977. -С. 472.

149. Современная демография / под ред. А .Я. Кваши, В. А. Ионцева. М. : Изд-во Московск. ун-та, 1995. — С. 164.

151. Стадии миграционного процесса // Миграция населения / под общ. ред. О.Д. Воробьевой. -Вып.5. -М., 2001. С. 96.

152. Степанов В.В., Сусоколов A.A. Русские ближнего зарубежья: Проблемы адаптации в русской деревне. — М., 1993. С. 252.

153. Стрепетова М.П. Утечка умов проблемы миграции России // Пробл. прогнозирования. -М., 1993. — Вып. 3. — С. 138-146.

154. Трофимов Е.А. Миграционные аспекты формирования рынка труда на современном этапе // Проблемы жизнеобеспечения и социальной защиты населения в регионе. Иркутск, 1994. — С. 53-60.

156. Тюркин M.JI. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ : монография. М. : ВНИИ МВД России, 2004.

159. Чапек, В.Н. Миграция и стабилизация трудовых ресурсов села / В.Н. Чапек. Ростов-на-Дону, 1983. — С. 115.

160. Чигарев, В.М. Проблема беженцев и механизм ее решения / В.М. Чигарев. М., 1996. — С. 36.

161. Шапаров, А.Е. Миграционная политика в современной России /

162. A.Е. Шапаров.-М., 1996.-С. 230.

163. Шараф, Т.С. Миграционная ситуация в России и ее влияние на рынок труда / Т.С. Шараф // Трансформация системы воспроизводства рабочей силы в условиях реформирования российской экономики. — Саратов, 1997. С. 72-77.

164. Шелудько, В.О. Миграционные процессы как один из факторов криминогенной обстановки в Дальневосточном регионе /

169. Ямзин И.Л., Вощинин В.П. Учение о колонизации и переселениях. -М. ; Л., 1926.-С. 143.1. Периодические издания:

177. Воробьева, О.Д. Миграционная политика и ее реализация / О. Д. Воробева // Народонаселение. 2000. — № 4. — С. 5-9.

180. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. — 13 апреля.

184. Кирьянов, А.Ю. Экономическая безопасность как особое направление обеспечения региональной безопасности в современном российском государстве / А.Ю. Кирьянов // Адвокатская практика. 2006. — № 1. — С. 19-22.

185. Кобец, П. Внешняя миграция как угроза национальной безопасности России / П. Кобец // Профессионал. 2006. — № 5. — С. 6-11.

188. Людские ресурсы // Аргументы и факты. 2006. — № 10.

189. Макуев, Р.Х. Трансформация терроризма в условиях глобализации / Р.Х. Макуев // Миграционное право. 2006. — № 4. — С. 4-8.

190. Миграционные процессы и государственный контроль // Общественно-политическая газета. Миграционный вестник. — 2004. — № 1.

191. Миграцию пора выводить «из тени» // Парламентская газета. — 2006. 16 марта.

198. Ромадановский, К.О. Приоритеты миграционной политики России / К.О. Ромадановский // Профессионал. 2006. — № 6. — С. 4-7.

200. Рушайло, В. Пресечь на стадии замысла / В. Рушайло // Российская газета. 2002. — 25 декабря. — С. 2-3.

203. Федотовская, Т.А. Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их государственное регулирование / Т.А. Федотовская // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. -2003. № 9 (202). — С. 3-17.

205. Хабибуллин, А.Г. Миграция и миграционная политика / А.Г. Хабибулин // Миграционное право. 2006. — № 2. — С. 3-6.

206. Хабриева, Т.Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения / Т.Я. Хабриева // Миграционное право. 2006. — № 1. С. 6-9.

208. Хабриева, Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений / Т.Я. Хабриева // Государство и право. 2004. — № 8. -С. 4-8.

210. Ягодин, С. Законодательство о миграции: плюсы и минусы / С. Ягодин // Закон. 2002. — № 11. — С. 19-22.

211. Диссертации и авторефераты:1. Диссертации:

212. Заниянц, С.Р. Миграционная политика Российской Федерации (19912007 гг.) : дис. . канд. пол. наук / Занинянц С.Р. СПб., 2008. — С. 198.

216. Одарик, O.A. Международная миграция и ее политические последствия для России : дис. . канд. полит, наук / Одарик O.A. М., 2006.-С. 188.

226. Зайончковская, Ж.А. Приживаемость новоселов в городах Сибири,: автореф. дис. . канд. геогр. наук / Зайончковская Ж.А. М., 1968. -С. 26.

235. Сайт агентства социальных исследований Электронный ресурс. -Режим доступа: http//www.monitoring.ru.

236. Сайт Администрации Приморского края Электронный ресурс. -Режим доступа: http//www.primorsky.ru

237. Сайт Администрации Хабаровского края Электронный ресурс. -Режим доступа: http//www.adm.khv.ru

238. Сайт информационно-правового портала «Гарант» Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.garant.ru

239. Сайт Конституционного Суда Российской Федерации Электронный ресурс. Режим доступа: http//www.ksrf.ru

240. Сайт Министерства внутренних дел Электронный ресурс. Режим доступа: http//www.mvdinform.ru

241. Сайт Президента Российской Федерации Электронный ресурс. -Режим доступа: http//www.kremlin.ru

242. Сайт Федеральной миграционной службы Электронный ресурс. -Режим доступа: http//www.fms.gov.ru

Место, роль и перспективы развития МВД России и ФМС России в сфере миграционных процессов и обеспечения государственной безопасности

Государственное управление сферой миграции следует рассматривать в широком и узком значениях: в широком значении — как управление сферой миграционной политики полномочными органами государственной власти (ст. 11 Конституции РФ); в узком значении — как деятельность полномочного федерального органа исполнительной власти — ФМС России и ее территориальных органов по реализации стратегии государственной миграционной политики и регулированию миграционных процессов. На основе изложенного подхода к государственному управлению в сфере миграции определим место, роль и значимость органов, организаций, учреждений, объединений и движений, оказывающих непосредственное или опосредованное управляющее воздействие на миграционные процессы в России.

Для этого в качестве субъектов государственного управления МСР следует выделить органы государственной власти (их должностные лица), наделенные соответствующими государственно-властными полномочиями. Управляющее воздействие субъектов государственного управления на объекты — органы, учреждения, организации, объединения, участников миграционных процессов (российских и иностранных граждан, лиц без гражданства), не имеющих властных полномочий, осуществляется, как правило, в форме исполнительно-распорядительной деятельности.

Учитывая формирующее значение для современной и перспективной миграционной деятельности руководящих норм и правил, выделим принципы государственного управления МСР. Будем исходить из того, что государственному управлению миграционными процессами присущи такие черты, как координирующая и направляющая деятельность ФМС России исполнительно-распорядительного характера исполнительная деятельность территориальных органов ФМС России в процессе повседневного и непосредственного контроля выполнения текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконная деятельность, осуществляемая при верховенстве закона вторичная по отношению к законодательной деятельности.

Следовательно, и принципы государственного управления как руководящие установки, определяющие правила осуществления миграционной деятельности и ее организации в России, должны отражать существенные условия управления МСР. Так как доминирующими являются социально-экономические и демографические организационно-правовые условия управления, то и принципы, очевидно, должны быть ориентированы на эффективное регулирование миграционных процессов в социально-правовой и демографической сферах.

С учетом изложенных обстоятельств в качестве общих принципов социально-правового регулирования сферы миграции в России правомерно выделить следующие:

  • объективность управления, предполагающую соответствие управления миграционными процессами объективным закономерностям их развития, учет реальных возможностей и действительного состояния объектов управления в процессе принятия органами исполнительной власти управленческих решений в сфере миграции, исключение субъективного подхода к процессу управления МСР;
  • законность и дисциплина в упрощении — закон обязателен для всех и до тех пор, пока он не изменен полномочным органом, все участники миграционных процессов (должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления, других органов, организаций и учреждений, в том числе неправительственных организаций и общественных объединений, а также российские и иностранные граждане) обязаны его соблюдать;
  • конкретность управления, означающая, что при воздействии на каждый управляемый миграционный процесс необходимо учитывать конкретно складывающуюся (сложившуюся) миграционную ситуацию;
  • сочетание централизации и децентрализации управления, предполагающее разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления;
  • участие граждан в управлении миграциями, соответствующее конституционным нормам (участие в управлении делами государства, возможность избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления; обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования; создавать профсоюзы для защиты интересов мигрантов; знакомиться в органах государственной власти с документами и материалами, затрагивающими права и свободы граждан в сфере миграции);
  • эффективность управления, заключающаяся в урегулировании миграционных процессов с наименьшими затратами сил, средств и времени.

К основным организационно-правовым принципам, упорядочивающим пространственно-временные параметры функционирования МСР, отнесем:

  • ведомственный принцип, преобладающий для административно-правового регулирования МСР органами исполнительной власти и означающий, что каждый объект сферы миграции вне зависимости от его территориального размещения управляется полномочным федеральным органом исполнительной власти через свои терорганы;
  • территориальный принцип, влияющий на формирование аппарата исполнительной власти на территориальной основе и позволяющий обеспечивать комплексное регулирование миграционных процессов на конкретной территории (в федеральном округе, субъекте РФ, республике, крае, области);
  • линейный принцип, означающий, что каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении своих подчиненных всеми правами и функциями управления, и применяющийся, как правило, при организации выполнения терорганами ФМС России и их подразделениями относительно несложной, неспециализированной задачи;
  • функциональный принцип, применяющийся в сложных структурах исполнительной власти, где руководитель не в состоянии единолично реализовать все функции органа (научную, кадровую, финансовую и др.), а также в специальных органах исполнительной власти, осуществляющих общие межведомственные функции управления (информатизация, стандартизация);
  • принцип двойного подчинения, позволяющий сочетать централизацию и децентрализацию руководства МСР с учетом особенностей субъектов РФ и местных условий функционирования органов исполнительной власти;
  • принцип распределения полномочий распространяющийся на правоотношения субъектов исполнительной власти в сфере миграции, предполагающий юридическое закрепление задач, прав и обязанностей за каждым органом, должностным лицом и персоналом в МСР.

Для правового регулирования МСР значимы и устоявшиеся в практике управления принципы ответственности субъектов исполнительной деятельности за конкретные результаты своей работы и сочетание форм единоначалия и коллегиальности руководства в целях эффективного управления миграционными процессами.

Кроме того, автором проведен анализ особенностей управления миграционными процессами, осуществляемого территориальными органами ФМС России, систематизирован накопленный опыт, включая результаты деятельности Правительственной комиссии по совершенствованию миграционного законодательства (2003) и Межведомственной рабочей группы по разработке проекта Концепции государственной миграционной политики РФ (2005— 2007). В результате было выявлено более 20 научных подходов в изучении миграции людей и более 50 научных направлений.

С учетом вышеизложенного функционирование МСР основывается на принципах, заключенных в следующих положениях:

  • принцип адаптивности к изменяющимся условиям миграционной деятельности определяет возможности и способности некоторой части органов, организаций и учреждений, составляющих МСР. преобразовываться под воздействием внешних и внутренних факторов в функциональные модули адаптивного типа;
  • принцип адекватности при реализации конкретных государственных программ определяет необходимый и достаточный набор элементов структуры МСР, соответствующий политической, демографической и социально-экономической обстановке, потребностям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
  • принцип интеграции и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов позволяет методами вертикальной и горизонтальной интеграции применять перспективные модели МСР, ее подсистем и элементов для повышения эффективности их функционирования на основе компетентности и квалифицированности руководства и персонала достаточности финансовых и экономических ресурсов, применения передовых моделей и технологий;
  • принцип целостности свойств миграционной системы при сбалансированном функционировании ее подсистем и элементов определяет наличие в ней в реально складывающихся условиях достаточно полного набора функций для правового регулирования миграционных процессов при соблюдении принципа эмержентности — принципиальной несводимости свойств составных частей системы к свойству системы и невыводимости их из него;
  • принцип экономичности и всесторонности ее обеспечения на основе целевых финансово-экономических затрат предусматривает оптимизацию элементов МСР для сбалансированного функционирования органов, организаций и учреждений в системе органов исполнительной власти, целевое планирование и расходование ФМС России бюджетных средств, контроль за их экономным использованием;
  • принцип адресного решения проблемных вопросов различных категорий мигрантов;
  • принцип приоритета национальных интересов России и безопасности государства;
  • принцип личностно социально-деятельностного подхода.

Выделение собственно системных принципов функционирования МСР дает основание для расширения точки зрения по проблеме соотношения исполнительной, законодательной и судебной властей в системе государственного и муниципального управления. Подчеркнем, что управление по отдельным вопросам миграционной деятельности должно осуществляться сбалансировано всеми ветвями власти. При этом аппарат государственного управления должен создавать единую основу, устойчивость и порядок в функционировании ветвей власти, способствовать реализации миграционной деятельности каждой из ветвей государственной власти.

Анализ организационно-правовых основ структурно-функционального преобразования миграционных правоотношений в 2004— 2012 гг. в системе ФМС России и ее территориальных органов показал, что эффективность функционирования реформируемых структур тем выше, чем более разработанным к началу их деятельности являлось миграционное законодательство.

Следовательно, законодательная власть в перспективной МСР должна быть ориентирована на превентивное управляющее воздействие посредством разработки и принятия законов, упреждающих (предваряющих) деятельность органов исполнительной власти и позволяющих наиболее полно руководствоваться социально-правовыми и организационно-правовым и принципами. Например, для контроля за деятельностью органов исполнительной власти в МСР превентивными являются положения ст. 101, 103 и 114 Конституции РФ. Однако на эффективность деятельности законодателя существенно влияет наличие (с 13 июня 2012 г.) несбалансированной Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. (несбалансированной по терминам, по видам миграционных процессов, а отсюда — по заявленным приоритетам и задачам).

Вместе с тем место, роль и значение исполнительной власти проявляются в практической реализации превентивных законов, в основном федерального уровня, а также в проецировании (инициировании) разработки нормативных правовых актов в сфере миграции в условиях реально сложившейся в стране и за ее пределами политической, социально-экономической и демографической ситуации. Тем самым исполнительная власть приобретает распорядительный характер и достигает своих целей наделением компетентных (уполномоченных) органов необходимыми юридическими властными полномочиями.

Предназначение судебной власти в интересах МСР заключается в реализации функций судопроизводства (конституционного, гражданского, административного и уголовного), а также контроля за законностью в деятельности субъектов административно-правовых отношений (должностных лиц и персонала органов исполнительной власти в сфере государственно-правового регулирования миграционных процессов).

В целом соотношение исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в системе государственного управления миграционной системой показало, что непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на принципе распределения властей, является исполнительная власть. Во-первых, первоначально органы исполнительной власти создают условия для осуществления превентивной функции органами законодательной власти, в последующем они, как правило, инициируют изменения в действующее миграционное законодательство; во-вторых, она реализует свои исполнительно-распорядительные функции; в-третьих, она способствует реализации судебной властью функций судопроизводства, в том числе сама выступая объектом управляющего судебного воздействия.

В связи с этим исполнительная власть универсальна, выражаясь в деятельности субъектов миграционных отношений, наделенных полномочиями и исполнительной компетенцией в сфере миграции. Субъекты представлены в государственно-властном механизме под руководством Правительства РФ федеральными органами исполнительной власти (ФМС России, МВД России, ФСБ России, МИД России, Минтруда и соцзащиты России и др.), органами исполнительной власти субъектов Федерации (прежде всего, терорганами ФМС России) и органами местного самоуправления.

Действия субъектов в сфере миграционных правоотношений распространяются на: отношения власти с гражданами; правоохранительную деятельность; международные, всероссийские, межведомственные общественные отношения; отношения с органами, учреждениями, организациями, объединениями; личные, общественные и государственные интересы.

При этом исполнительная власть обнаруживает присущие ей характерные признаки: универсальность (существует непрерывно для всех субъектов — участников миграционных процессов); принудительность (силовые и единолично осуществляемые меры управляющего воздействия); предметность (наличие информационно-правовых, организационно-технических ресурсов); организованность (упорядочивает сферу миграционных правоотношений органов государственной власти, мигрантов и других участников).

Таким образом, резюмируя результаты исследования миграции в качестве объекта управления, подчеркнем, что цель миграционной деятельности в России предусматривает создание благоприятных условий для реализации интересов личности, семьи, общества и государства, соблюдения прав и свобод людей на передвижение, выбор места пребывания и жительства. К важнейшей составляющей миграционной деятельности в России мы относим урегулирование миграционных процессов нормами законодательства, что существенно влияет на эффективность функционирования МСР.

Обратимся к ранее обоснованному нами определению миграционной системы России как совокупности управляющих средств и персонала органов, организаций и учреждений, функционирующих в целях проектирования и территориального передвижения людей, обусловленного его государственным регулированием, реализацией личных, семейных и общественных интересов и, как правило, влекущего приобретение ими нового гражданско-правового статуса в местах вселения.

Отсюда под управлением миграционной системой России следует понимать составную часть управления системой федеральных органов исполнительной власти, целенаправленное воздействие органов государственной власти в интересах обеспечения ее эффективного функционирования в любых политических, социально-экономических и демографических условиях, включая период действия чрезвычайного положения.

Тогда внутри миграционной системы обнаруживаются выраженные вертикальные правоотношения, которые образуют федеральные, региональные, ведомственные и местные органы управления. Горизонтальные правоотношения в МСР складываются между органами управления правовой, информационной и обеспечивающей деятельностью, соответствующими структурными подразделениями ФМС России, других федеральных и региональных органов государственной власти.

Выявим эффективность функционирования двух системообразующих систем в сфере миграции: МВД России и ФМС России.

МВД России являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере миграции, а также координации и контроля деятельности подведомственной ему в указанный период ФМС России.

Согласно результатам анализа действующего законодательства, компетенция МВД России в сфере миграции распространялась на решение следующих основных задач: а) разработку государственной политики в сфере миграции; б) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод российских и иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности; в) управление органами внутренних дел и внутренними войсками.

Кроме того, полномочия МВД России определялись 68 положениями, из которых к миграционной деятельности мы отнесли:

  • формирование на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основных направлений государственной политики в сфере миграции;
  • обеспечение совместно с ФМС России взаимодействия органов внутренних дел с территориальными органами ФМС России;
  • контроль и координация деятельности ФМС России по мобилизационной подготовке и мобилизации;
  • участие в выполнении мероприятий гражданской обороны и повышения устойчивости работы ФМС России в условиях военного времени, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;
  • участие в разработке и реализации программ кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС России;
  • обеспечение собственной безопасности в ФМС России;
  • участие в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, в ФМС России;
  • участие в развитии материально-технической базы ФМС России;
  • организацию и осуществление профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья сотрудников ОВД и военнослужащих внутренних войск, членов их семей, федеральных государственных гражданских служащих, работников и пенсионеров ФМС России.

Вместе с тем МВД России осуществляло свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и объединениями.

Основным органом управления в МСР является ФМС России, обеспечивающая реализацию своих полномочий через свои 83 территориальных органа, 7 представительств ФМС России за рубежом, 29 учреждений непосредственного подчинения ФМС России. В структуру Службы входят управления (16) и центры (6).

С 13 июля 2012 г. основные задачи ФМС России составляют:

  1. выработка и реализация государственной миграционной политики;
  2. нормативно-правовое регулирование;
  3. производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ;
  4. осуществление регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания (жительства) в пределах РФ, контроля за соблюдением гражданами (должностными лицами) правил регистрации (снятия) с регистрационного учета граждан РФ;
  5. осуществление миграционного учета ИГ и ЛБГ в РФ;
  6. оформление и выдача ИГ и ЛБГ документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в РФ;
  7. осуществление федерального государственного контроля (надзора);
  8. осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и надзора в области внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в РФ и трудоустройства граждан РФ за пределами РФ;
  9. разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению (пресечению) незаконной миграции;
  10. исполнение российского законодательства по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в предоставлении политического убежища ИГ и ЛБГ;
  11. управление терорганами Службы, ее загранаппаратом, иными организациями и подразделениями.

Генеральные функции ФМС России в сфере миграции: 1) выработка и реализация государственной политики; 2) нормативное правовое регулирование; 3) правоприменение; 4) федеральный государственный контроль (надзор); 5) предоставление (исполнение) государственных услуг (функций); 6) государственного заказчика (п. 7.32 Положения); 7) субъекта бюджетного планирования, главного распорядителя средств федерального бюджета (главного администратора доходов федерального бюджета), администратора доходов бюджетов РФ (источников финансирования дефицита федерального бюджета).

ФМС России полномочна в реализации следующих основных функций законотворческой, контрольной, надзорной, уведомительной, разрешительной, паспортно-визовой, расселенческой, лицензирования, переселения соотечественников, адресно-справочной, приема граждан, квотирования, руководства материально-технической, координационной, информационной, экспертной, методологической, целевого программирования, взаимодействия, сотрудничества, научно- исследовательской, госзаказчика, субъекта бюджетного планирования, безопасности, архивирования, мобилизационной, подготовки (переподготовки) и повышения квалификации персонала и др.

С точки зрения организационно-практической деятельности функции ФМС России можно условно объединить в следующие группы:

  • инспекционная — участвует в инспектировании и проверках своих терорганов, представительств ФМС России за рубежом и учреждений, непосредственно подчиненных Службе, обобщает результаты, вносит предложения по совершенствованию их деятельности;
  • кадровая — участвует в укреплении дисциплины и законности в деятельности терорганов, загранпредставительств ФМС России и учреждений, непосредственно подчиненных Службе;
  • методическая — проводит совещания, сборы, семинары, участвует в международных мероприятиях по вопросам компетенции ФМС России;
  • консультационная — взаимодействует и проводит консультации с российскими и зарубежными общественными организациями, органами правоохраны по вопросам компетенции ФМС России;
  • координационная — координирует деятельность по совершенствованию миграционного законодательства; организует взаимодействие структурных подразделений ФМС России, разрабатывает и представляет предложения по совершенствованию системы их правоотношений;
  • образовательная — осуществляет отбор, обучение, расстановку, воспитание, обеспечение правовой и социальной защиты сотрудников, государственных гражданских служащих и работников, их профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации;
  • политическая — готовит предложения по повышению эффективности участия федеральных органов исполнительной власти в рамках их полномочий в реализации государственной миграционной политики;
  • превентивная — организует и осуществляет совместно с другими органами меры по противодействию нелегальной миграции, обеспечивает в соответствии с российским законодательством иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;
  • прогностическая — разрабатывает краткосрочные и долговременные прогнозы развития миграционных процессов, проекты программ и планов по их государственно-правовому урегулированию.

В то же время основным субъектом управления миграционной деятельностью является Управление (отдел) ФМС России по субъекту Федерации, компетенция которого распространяется на реализацию установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций в сфере миграционной политики, обязанностей и прав субъектов правоотношений, их ответственности, форм и методов деятельности.

Таким образом, для эффективного государственного управления миграционной системой требуется: реализация миграционной политики в программах федерального и регионального масштабов; урегулирование организационно-правовых основ финансово-экономической деятельности; эффективное функционирование государственных органов, организаций и учреждений, а также негосударственных организаций и общественных объединений; обеспечение реализуемости прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере миграции; эффективный государственный контроль и надзор над сферой миграции; наличие обоснованной Концепции государственной миграционной политики и федерального органа исполнительной власти, компетентного в сфере ее совершенствования и реализации.