УДК 621.311
А. А. Идрисова, Е. Н. Спирчагова
ПРОГРАММНЫЙ ПОДХОД КАК ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЕМ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ
Ключевые слова: энергия, энергоэффективность, энергобезопасность, программный подход, государственное управление,
государственная программа. Рассматривается проблема энергоэффективности и энергобезопасности как одна из основ энергетических ресурсов и приоритетных направлений экономического роста государства. Излагаются аргументы использования программного подхода как инструмента государственного управления повышением энергетической эффективности России.
Программный подход — это наиболее разработанный и применяемый во всем мире управленческий механизм, облегчающий принятие решения по возможным вариантам эффективного использования ресурсов, дающий возможность сопоставить альтернативы целей и последствий расходов — задач, которые не могут быть решены без такого механизма.
Использование программного подхода позволяет:
-соотнести имеющиеся ресурсы с наиболее актуальными целями развития на всех уровнях управления в соответствии с иерархией интересов, сложившихся в результате действия существующего механизма их представительства;
-добиться скоординированного (в пространстве и времени) использования ресурсов отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения долгосрочных или ресурсоемких комплексных целей;
-оценить эффективность управленческих действий и обеспечить контроль за ходом их реализации с помощью количественных и качественных показателей, ориентированных на результат выполнения программы, что включает аудит (внешний и внутренний), программный анализ, мониторинг деятельности, бюджетное планирование.
Опыт использования программного подход в СССР начинается с 20-30-х годов XX века, когда были приняты и реализовывались план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого строительство крупного промышленного центра в Комсомольске-на-Амуре и др.
Говорить об энергоэффективности и энергосбережении в России вплотную стали в 2008 году. На западе эта проблема возникла еще в 70-х годах 20 в., когда оплата за энергоресурсы возросла в разы, в результате энергетического кризиса, и появилось понимание, — снизить стоимость энергетического обеспечения возможно, осуществив, мероприятия по совершенствованию энергопотребляющих устройств и объектов.
Российская Федерация располагает одним из самых больших в мире технических потенциалов
повышения энергоэффективности, который составляет более 40% от уровня потребления энергии. В абсолютных объемах это 403 млн. т у.т. (тонн условного топлива), а с учетом сокращения сжигания попутного газа в факелах — порядка 420 млн. т у. т. Это выше, чем предусмотренный в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. прирост производства первичной энергии в России в 2008-2020 гг. в 244-270 млн. т у.т. Ресурс повышения энергоэффективности следует рассматривать как один из основных энергетических ресурсов будущего экономического роста. Этот энергетический ресурс специалисты сегодня называют «пятым источником энергии». От результатов деятельности по энергосбережению зависит конкурентоспособность, финансовая устойчивость, энергетическая и экологическая безопасность нашей страны.
Далеко не все проблемы, возникающие при функционировании экономических и социальных систем можно решить применением программного подхода. Для этого необходимо существование ряда условий, среди которых можно назвать: комплексность возникшей социально-экономической, научно- технической проблемы, требующей межотраслевой, и межрегиональной координации мероприятий; необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов отраслевой, региональной принадлежности для достижения особо важной цели федеральной или региональной значимости и другие. В России к 2008г. такие условия сложились, поэтому использование программного подхода в решении проблем энергоэффективности стал важным инструментом государственного управления рационального использования топливно-энергетических ресурсов за счет реализации энергосберегающих мероприятий, повышения энергетической эффективности в секторах экономики и субъектах РФ и снижения энергоемкости ВВП.
Небольшой экскурс о программных документах, формирующие основы государственной политики в данной сфере начнем с 2008г., когда перед государством встала конкретная цель — снизить
энергоемкость валового внутреннего продукта на 40% от уровня 2007г.
23 ноября 2009 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (№ 261-ФЗ).
Распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010г. 2446-р. утверждена Государственная программа РФ «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года».
28 декабря 2013 года Президент подписал Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (№399-ФЗ.) Соответственно и программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» в том варианте, в котором она была принята и действовала с 2010 утратила силу. На сегодняшний день действует Государственная программа, принятая от 15 апреля 2014г., постановлением Правительства РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики».
В период с 2010 по 2014 год были приняты и другие программы (например, Долгосрочная программа развития угольной промышленности России на период до 2030года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 24января 2012г. Ш4-р; Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» утвержденная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2013г. № 512-р).
Подготовка и принятие таких документов подчеркивает стратегическую важность данного направления для государства. Эффективная реализация программного подхода в управлении начинается с составления и принятия самой программы. Надо отметить, к сожалению, далеко не все принятые программы в РФ можно считать вполне адекватными для решения реальных социально-экономических проблем, и соответствуют финансовым возможностям государства.
В статье проведен анализ действующей на данный момент Программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» (от 15 апреля 2014г. №321). Анализ программ осуществлен с помощью признаков, характерных для государственных программ, предложенных Г.Л. Купряшиным и А.И. Соловьевым. Среди них: иерархия конкретных взаимосвязанных целей; согласованное выполнение взаимосвязанных действий, включающую координацию между несколькими организациями; ограниченная протяженность во времени, а также пространственная увязка; инновационность, а, следовательно, уникальность.
1. Иерархия конкретных взаимосвязанных целей. Государственная программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» (далее Программа) включает в себя 2-х уровневый комплекс взаимосвязанных целей. Цели первого уровня:
-надежное обеспечение страны топливно-энергетическими ресурсами;
-повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов;
-снижение антропогенного воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду.
Цели второго уровня включают в себя более детализированные задачи и представлены, с нашей точки зрения, в Программе в виде целей Подпрограмм (их в Программе 7):
— формирование эффективной системы, стимулирующей и поддерживающей повышение энергетической эффективности, обеспечивающей снижение энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
-инвестиционно-инновационное обновление отрасли электроэнергетики, направленное на обеспечение высокой энергетической, экономической и экологической эффективности производства, передачи, распределения и потребления электрической энергии;
-создание условий, обеспечивающих максимизацию бюджетного и экономического эффектов функционирования нефтяной отрасли;
-развитие газовой отрасли, эффективно обеспечивающей газом потребности внутреннего рынка и выполнение контрактных обязательств по поставкам природного газа на экспорт; увеличение производства и экспортных поставок сжиженного природного газа;
-стабильное обеспечение внутреннего рынка углем и продуктами его переработки и развитие экспортного потенциала;
-развитие использования возобновляемых источников энергии;
-обеспечение организационных процессов и формирование государственного информационного пространства в сфере топливно-энергетического комплекса для информационно-аналитического обеспечения создания инновационного и эффективного энергетического сектора страны.
Итак, мы видим, что цели Программы и Подпрограмм отвечают таким требованиям как:
-реальность, которая выражается в определении общей линии в области энергоэффективности, сконцентрированности на решении приоритетных проблем, связанных с социально-экономическим развитием России;
-логичность и внутренняя целостность, комплексный характер целей;
-четкость целей, что дает возможность осуществлять контроль за их достижением;
-учет интересов общества и сосредоточение на главных проблемах энергетической промышленности;
-экологическая этичность — одна из целей Программы предусматривает проблему снижения антропогенного воздействия топливно-
энергетического комплекса на окружающую среду.
2. Согласованное выполнение взаимосвязанных действий, включающую координацию между несколькими организациями.
Ответственным исполнителем Программы является Министерство энергетики РФ. Участником
Программы — Министерство промышленности и торговли РФ. Вся ответственность за реализацию мероприятий и достижение целей программы лежит на одном министерстве. Надо отметить, этот факт имеет две стороны медали. Реализовать согласованный порядок выполнения всех мероприятий, предусмотренный Программой, (а также принятие правовых норм, прямое управление, информирование, регулирование деятельности, контроль и мониторинг, корректировка Подпрограмм) осуществить, очевидно, легче, если всем этим занимается один ответственный орган. Также с точки зрения эффективности государственного управления тут можно наблюдать положительный момент: наличие одного ответственного исполнителя позволяет избежать затрат времени при принятии решений, отсутствие многоступенчатости и обилия управленческих взаимосвязей, дублирования функций и т.д. Вместе с тем, надо помнить, Государственная Программа (особенно такая глобальная) — это сложная, динамическая система, состоящая из взаимосвязанных частей. И, некоторые аспекты рассматриваемой Программы (Повышение информированности общества об энергосберегающих технологиях и стимулирование формирования бережливой модели поведения населения; Реализация образовательных мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; Строительство, модернизация, реконструкция нефтеперерабатывающих предприятий; Разработка и внедрение новых отечественных технологий производства сжиженного природного газа с целью снижения их капиталоемкости и повышения конкурентоспособности новых мощностей; Обеспечение промышленной и экологической безопасности и охраны труда и другие), нуждаются, как нам кажется, в соисполнителях Программы, в лице Министерства образования и науки РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ. Согласованная работа ряда министерств позволила бы осуществить учет многих внутренних и внешних факторов, прямо и косвенно влияющие на результаты программы.
Например, как уже было сказано одной из задачи Подпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» является повышение информированности общества об энергосберегающих технологиях и стимулирование формирования бережливой модели поведения населения. Энергосберегающее поведение необходимо формировать на уровне отдельно взятого человека, что представляется сложной проблемой, отличительной особенностью которой является то, что органы власти зачастую не способны показать, например, собственникам многоквартирного дома выгоду от внедрения энергосберегающих технологий, поскольку выгода весьма удалена или не всегда напрямую связана с реальными экономическими выгодами на уровне отдельно взятого потребителя. Таким образом, для решение проблемы организационного и финансового механизма реализации мероприятий в сфере энергосбережения и повышения
энергоэффективности в ЖКХ логично было бы одним из участников Программы определить Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.
3. Ограниченная протяженность во времени и пространственная увязка.
Действие Программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» рассчитано с 2013г. до 2020 год. Объем бюджетных ассигнований на реализацию Программы из средств федерального бюджета составляет 90678833,8 тыс. рублей .
Во многом успех программы определяется соблюдением установленных сроков проведения мероприятий и четко выраженные начало и окончание программы. В анализируемой программе соблюдение данного условия в виде установления конкретных дат и сумм бюджетного ассигнования, присутствуют также сведения о целевых показателях с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации. Это позволяет осуществлять регулярный мониторинг реализации Программы и возможность реагирования на угрозы отклонения от намеченных показателей. Анализ мероприятий и денежных ассигнований данной Программы показывает, что она нацелена на решение стратегических задач реформирования энергетической системы в частности, и реформирования общенациональной экономики в целом.
Представленные в Программе сведения о показателях снижение энергоемкости валового регионального продукта по субъектам РФ дает возможность осуществить анализ, проследив динамику снижения в отдельно взятом регионе. А также посмотрев, за счет, какой деятельности региональных властей могут достигаться данный показатели, если необходимо скорректировать данные показатели по региону. К примеру, в Республике Татарстан на предприятиях принимаются и реализовываются успешно программы энергосбережения, позволяющие сэкономить до 3,5 млн. Гкал тепловой энергии, 127 млн. кВт/ч электрической энергии и 79 тыс.т. условного топлива (предприятие ОАО «Нижнекамскнеф-техим», период действия программы энергосбережения с 2006 по 2010гг., внедрено 457 энергосберегающих мероприятий).
4. Инновационность и уникальность.
Инновационность — сегодня это такой показатель, от которого зависит дальнейшая перспектива роста национальной конкурентоспособности страны в мире. Решение таких стратегических целей развития электроэнергетики как: обеспечение энергетической безопасности страны и регионов; удовлетворение потребностей экономики и населения страны в электрической энергии (мощности) по доступным конкурентоспособным ценам, обеспечивающим окупаемость инвестиций в электроэнергетику; обеспечение надежности и безопасности работы системы электроснабжения России в нормальных и чрезвычайных ситуациях и другие задачи невозможно решить без применения инновационных технологий. Поэтому естественно, что в рамках реализации Программы предусмотрены мероприятия содействию инновационному развитию топливно-
энергетического комплекса:
— поддержка разработки и внедрения конкурентоспособной техники и технологий, обновления, модернизации и ввода новых мощностей в топливно-энергетическом комплексе;
— усиление инвестиционной активности в части инноваций и применения наилучших доступных технологий;
— создание и внедрение энергоэффективных технологий, направленных на решение первоочередных проблем ускоренного развития топливно-энергетического комплекса и учитывающих приоритетные направления развития науки, технологий и техники;
— создание технологических платформ в энергетической сфере, основанные на принципах государственно-частного партнерства, и программы инновационного развития акционерных обществ с государственным участием;
— создание государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса, необходимой для информационно-аналитическая поддержки проектов и мероприятий.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Вопрос энергосбережения и повышения энергетической эффективности является одним из центральных на уровне всех развитых стран мира, что обусловлено двумя факторами. Во-первых, в условиях мирового экономического кризиса каждое государство заинтересовано в повышении энергетической эффективности экономики. Во-вторых, истощение природных ресурсов и ухудшение экологической ситуации на Земле — это глобальные проблемы всего человечества, требующие решения. В РФ Государственная Программа «Энергоэффективность и развитие энергетики» является одним из важнейших средств реализации государственной политики при решении крупномасштабных, наиболее важных инвестиционных, научно-технических
проблем энергоэффективности. Ее достоинствами являются: концентрация на приоритетных задачах государства, распределение финансовых средств по стратегическим целям, конкретизация ответственности за выполнение программных мероприятий, возможность осуществления гибкой системы контроля за счет включенных в программу показателей результативности.
Литература
2. Доклад Директора Департамента государственной энергетической политики и энергоэффективности Минэнерго России С. Михайлова на конференции в рамках EMBIZ 2009 10 ноября 2009 г. -Режим доступа: http://energosovetru/bul_stat.php?idd=30
4. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014г., № 321 «Об утверждении Государственной программы РФ «Энергоэффективность и развитие энергетики» — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc
7. Ибрашева Л. Р., Идиатуллина А.М. Программа энергосбережения и повышения энергетической эффективности как инструмент стратегии устойчивого развития города (на материалах г.Казань)// Вестник Казан. технол. ун-та 2011 — №2. — С. 198
Таймасханов И.М.
Россия, Грозненский государственный нефтяной технический университет им. академика М.Д. Миллионщикова
Налаженный механизм целеполагания – есть суть управления, при рассмотрении абстрактного общего предвидения и плавного, логического смещения центра внимания к конкретным аспектам прогнозирования, а от него к формированию алгоритмирования процессов на основе математической и иной методики и методологии. Заключительным звеном цепи макроэкономического управления является планирование действий, их реализация и контроль результатов.
Программно-целевой метод, в понимании авторов, есть метод решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем.
В узком понимании, возможно определение программно-целевого метода как совокупности взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур проблемно-ориентированного управления:
1) анализ и отбор наиболее важных, кризисных проблем функционирования экономики и социальной сферы, жизнедеятельности государства и общества;
2) формулирование системной совокупности ранжированных по масштабности, значимости целей и задач, достижение которых решает выявленную проблему; .
3) установление комплекса мер, направленных на решение выделенной проблемы; координация действий во времени, их взаимная увязка, привязка мероприятий к исполнителям на основе вариантного анализа и отбора предпочтительных вариантов;
4) определение вида и количества трудовых, материальных, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий, источников получения ресурсов, рационализация состава ресурсного обеспечения с позиции минимизации затрат на основе взаимозаменяемости и взаимодополняемости;
Подобная многостадийная схема использования программно-целевого метода позволяет получить наиболее полное представление о нем.
Программно-целевое планирование является одним из методов государственного планирования. Оно применяется для решения как народнохозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач. Необходимость программно-целевого планирования обусловлена ростом и усложнением межотраслевых и межрегиональных связей. Программно-целевой метод в современных условиях становится одним из основных методов планирования, а целевая комплексная программа — основным плановым документом, содержащим увязанный по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. В тесной взаимосвязи с балансовым и другими методами планирования он позволяет рационально сочетать интересы отраслей и территорий с целями развития всей социально-экономической системы.
Ослабление отраслевых и усиление региональных начал в управлении экономикой России явным образом сказалось на целевой ориентации макроэкономических федеральных программ. Многие федеральные программы стали направлены на решение социально-экономических проблем субъектов Российской Федерации, отдельных городов и территориальных образований. Также активно стали разрабатываться региональные целевые программы социально-экономического развития на уровне субъектов Федерации. Такое смещение целевых ориентиров представляет собой естественное следствие демократизации управления и развития принципов федерализма в России.
Такова только одна из причин усиления регионального фактора в формировании структуры целевых программ в России. Не менее важная причина заключается в стремлении частично решить с помощью целевых программ острую проблему выравнивания межрегиональных контрастов в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации. В основе социально-экономической дифференциации лежат природные климатические исторические, культурные и другие факторы, а также особенности и результаты процесса формирования территориальной структуры хозяйства страны.
В последние годы в сфере территориального программно-целевого планирования наблюдается трансформация системы федеральных целевых программ, направленных на решение проблем регионального уровня, в сложную многоуровневую систему целевых программ территориального развития. В эту систему входят федеральные целевые программы, направленные на социально-экономическое развитие субъектов Федерации; целевые программы развития регионов — субъектов РФ; программы социально-экономического развития территориальных комплексов; программы развития муниципальных образований.
В настоящее время общепризнанным является мнение, что программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и ее отдельных регионов наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.
Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции социально-экономических и научно-технических процессов: пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности, и временной, когда требуется добиться четкой, последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.
В отечественной экономической теории программно-целевое управление нередко рассматривалось только как метод планирования. Однако основное в программно-целевом подходе — это органическое единство четко структурированной содержательной части программы с формированием и использованием организационного и финансового механизмов ее реализации, контролем реализации (последнее является одновременно и элементом активно функционирующей обратной связи).
Применение такого сложного организационно-хозяйственного инструмента, как целевая программа, оправдано для решения далеко не для всех проблем, возникающих при функционировании хозяйственных систем.
Условиями использования программно-целевого подхода являются:
- необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;
- комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
- отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
- необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (федеральной, региональной или муниципальной значимости).
Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.).
В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет с более детальной проработкой прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Эти документы разрабатывались как в целом по стране, так и по отдельным отраслям народного хозяйства, отраслям промышленности, сельского хозяйства, транспорта, по союзным и автономным республикам, автономным областям и округам, краям, областям и городам общесоюзного значения, территориально-производственным комплексам. Систематически пересматривалась также Генеральная схема расселения СССР, в которой учитывалась периодическая корректировка прогнозных показателей развития научно-технического, экономического и социального потенциалов страны в результате выполнения годовых и пятилетних планов народнохозяйственного, отраслевого и территориального планирования. Предпосылками к все более широкому использованию программно-целевого метода при этом являлись: постоянно углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем межотраслевого, комплексного характера; ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х годов к отраслевому принципу управления, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем (проблемы регионального развития, как правило, отличаются комплексным характером). Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-административной системы возникла объективная потребность использования интеграционных методов планирования и управления.
Таким образом, происходило формирование программного разреза государственных планов, в который входили: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке; разработка целевых комплексных программ; отражение комплексных программ в государственных планах. В результате целевые программы начали включать в состав народнохозяйственных планов как отдельные приложения.
Вопросы целевого финансирования программ обычно решались в контексте реализации указанных планов (в том числе за счет перераспределения финансовых и материальных ресурсов, предусмотренных в уже утвержденных планах, между отраслями и регионами, особенно в случаях, когда на уровне ЦК КПСС и Совета Министров СССР принимались внеочередные решения о новых целевых программах — развития Нечерноземной зоны РСФСР, орошения засушливых земель в Заволжье с целью создания районов гарантированного производства зерна, программ продовольственной, химизации народного хозяйства, производства товаров народного потребления и др.). В конечном итоге эта практика в условиях дефицита ресурсов приводила к срыву финансирования программных мероприятий и хроническому невыполнению государственных планов.
Кроме того, существовавшая система ведомственного управления народным хозяйством страны являлась серьезным препятствием реализации региональных программ использования ресурсов бассейна озера Байкал, развития КАТЭК и др. Вместе с тем в целом достаточно успешно реализовывались программы развития производительных сил в таких ТПК, как Оренбургский, Южно-Якутский, Южно-Таджикский, КМА. Колоссальный объем работ был выполнен в 70-80-е годы по строительству Байкало-Амурской магистрали.
Центробежные силы разнонаправленных ведомственных интересов, как правило, преобладали над действием недостаточно проработанных и организованных центростремительных факторов и механизмов реализации «спланированных», но «неорганизованных» и «неуправляемых» программ. Большинство программ не было подкреплено соответствующими материально-техническими и финансовыми ресурсами, при их подготовке игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных региональных систем к восприятию соответствующих программных нагрузок. Зачастую административные и партийные органы через реализацию программ пытались получить «мгновенные» хозяйственные и социальные результаты, которые в силу самой природы и временной логики региональных программ не могли быть получены. Министерства и ведомства оценивали предписываемые программные задания с точки зрения своих интересов и, если эти задания не вписывались в сложившийся образ их действий, то не выполняли эти задания.
Сложности в разработке и реализации региональных программ во второй половине 70-х годов и в 80-е годы имели место и на областном уровне. В этот период предпринимались определенные шаги, направленные на разрешение межотраслевых проблем в границах территориально-административных образований. Были разработаны программы развития и интенсификации хозяйства ряда областей, краев, автономных республик, программы производства товаров народного потребления, улучшения торгового обслуживания населения и т.д.
Однако мероприятия программ доводились предприятиям директивным путем, основывались в первую очередь на отраслевых разработках и предложениях. Ресурсная обеспеченность этих программ была ограничена только отраслевыми материально-финансовыми возможностями. А наиболее ответственная, решающая часть программ — «пограничные» межотраслевые вопросы, связанные с решением экономических и социальных задач общерегионального значения, оказывалась без соответствующего финансового и материального обеспечения. Созданные советы по руководству такими программами играли положительную роль на стадии их разработки, но для практической реализации программ эти советы не располагали ни экономическими, ни правовыми рычагами.
Игнорирование основных принципов и требований программно-целевого подхода, в частности, «директивный» характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа; а также уже; отмечавшееся понимание программно-целевого метода только как метода планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, контроль и координацию в процессе выполнения, приводило к низкой результативности использования программно-целевого метода в период существования планово-административной системы.
Так, кризисные явления в экономике переходного периода вызывают, как известно, необходимость коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности. Фактически же развивается процесс структурной перестройки «наоборот», который осуществляется за счет «утяжеления» отраслевой структуры производства, «вымывания» наукоемких производств (особенно на предприятиях ВПК). Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно * в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны иностранных производителей и отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя.
Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии. Работа по анализу социально-экономического положения и проблем занятости в монопрофильных городах и иных аналогичных поселениях России, проведенная Лабораторией регулирования социально-экономического развития городов Института макроэкономических исследований при Минэкономики России по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации, показала, что не менее чем в 330 поселениях с общей численностью населения более 5 млн. человек сложилась острая социальная и экономическая ситуация.
В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов. Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность возникшей проблемы и т.д.) полностью соответствуют специфике переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Необходимость поддержки как позитивных проявлений в условиях кризиса — конструктивных структурных сдвигов, так и* смягчения негативных социально-экономических последствий делают целесообразным первоочередное использование программно-целевого метода для решения такого рода «биполярных» проблем переходного периода.
Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы.
На этапе выхода из кризиса особенно важное значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.
Преимущества программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием регионов характеризуются в целом следующими принципиальными особенностями:
- индикативным характером программ, сроки реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;
- системным характером основных целей, и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;
- обеспечением единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов различного таксономического уровня;
- способностью концентрировать ограниченные материальные и финансовые ресурсы на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона, от которых зависит поступательное развитие экономики и рост жизненного уровня населения (проведение структурной политики по существу, т.е. в пользу ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, первоочередная реализация приоритетных инвестиционных проектов развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);
- возможностью использовать эффект мультипликатора при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств, собственных средств заинтересованных государственных и коммерческих предприятий и фирм, банковского кредита и иных привлеченных средств потенциальных отечественных и иностранных инвесторов. В связи с этим можно говорить об инициирующем характере целевых программ, способных привлечь во многих случаях значительные финансовые ресурсы, если намечаемые перспективы развития региона резко повышают его инвестиционную привлекательность для отечественных и зарубежных инвесторов и гарантируют возврат кредитных ресурсов;
- возможностью сочетать в ходе государственного управления развитием экономики и социальной сферы на всех территориально-структурных уровнях программно-целевой метод управления региональным развитием с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования. Это относится как к развитию государственного сектора экономики и тех хозяйственных комплексов, функционирование которых имеет жизненно важное значение для национальной безопасности страны — военно-промышленного, агропромышленного, металлургического, топливно- энергетического и др., так и к приоритетному развитию отдельных регионов страны — регионов-«локомотивов» экономического роста, к государственной поддержке кризисных, депрессивных и отсталых регионов, регионов с тяжелыми природно-климатическими и транспортными условиями, районов, обладающих особым геополитическим положением или подверженных воздействию природных и техногенных катастроф и аварий и др.;
- потенциальной возможностью обеспечения общественного контроля при формировании целей и задач программного развития и использовании финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).
Вместе с тем глубокие кризисные деформации экономики отдельных регионов, крайняя недостаточность собственных ресурсов на региональном и муниципальном уровнях, усугубляемая стремлением федерального центра к избыточной централизации финансовых средств, приводят в ряде случаев к аномально высоким различиям социально-экономического положения регионов. Для их преодоления также могут быть использованы возможности программно-целевого метода.
Следует отметить, что отдельные отечественные экономисты все еще продолжают рассматривать административно-правовые и рыночные механизмы развития экономики и социальной сферы как несовместимые между собой. Данное противопоставление искусственно, о чем свидетельствует опыт программного регулирования в странах с рыночной экономикой. Отсюда одним из основных условий преодоления кризиса и дальнейшего перехода к устойчивому развитию является использование программно-целевого метода, наряду с реализацией государственной контрактной системы, являющейся одним из главных инструментов современной организации рынка.
При таком подходе на первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. Сейчас эта возможность явно недооценивается. Причин здесь несколько:
1. в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;
2. государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления. Другие его формы (как реализованные в истории СССР — НЭП, военная экономика времен Великой Отечественной войны, «совнархозы», так и потенциально возможные) практически не обсуждаются;
3. цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них может быть как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности отвергнута;
4. в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации программ в полном объеме.
В целом правомочно сделать вывод том, что целевое программирование целесообразно использовать в отношении тех регионов, где отсутствуют условия саморазвития, рыночные механизмы. Цель такого применения — создание точек потенциального роста.
Литература
2. О порядке принятия решения о разработке областных долгосрочных целевых программ, их формирование и реализации и Порядке проведения и критериях оценки эффективности реализации областных долгосрочных целевых программ: постановление Правительства Ростовской области от 23 декабря 2012 г. (дата обращения 08.02.2013 г.). – Режим доступа: www.donland.ru.
3. Федулова С.Ф. Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Вестник удмуртского университета, Вып. 1 ЭКОНОМИКА И ПРАВО, 2011 г.
5. Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / под ред. Любовного В.Я. — М.: ГУ ИМЭИ при Минэкономики России, 2003.
6. Шакина Е.А. Анализ методов оценки целевых программ субъектов РФ// Региональная экономика: теория и практика, №11 (4), 2008.