В новой редакции ст. 51 Закона о прокуратуре «Статистическая отчетность» закреплено: «Генеральная прокуратура Российской Федерации ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти».
В связи с этим следует обратить внимание на положения специального законодательства, регулирующего сферу ведения государственного статистического учета. Так, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее — Закон № 282-ФЗ) Генеральная прокуратура РФ стала «субъектом официального статистического учета». При этом данной статьей определено, что официальный статистический учет осуществляется в соответствии с федеральным планом статистических работ, который разрабатывается Федеральной службой государственной статистики (далее — Росстат) совместно с субъектом официального статистического учета (в нашем случае — с Генеральной прокуратурой РФ) и утверждается Правительством РФ. В ч. 4 ст. 6 Закона № 282-ФЗ определено, что формы федерального статистического наблюдения и указания по их заполнению утверждаются Росстатом, если иное не установлено федеральным законом. Поскольку новая редакция ст. 51 Закона о прокуратуре не содержит положений о роли Генеральной прокуратуры РФ в утверждении таких форм и порядка их заполнения, следует констатировать, что эти вопросы отнесены к ведению Росстата.
Отмеченные новеллы символизируют законодательное закрепление появления в деятельности прокуратуры нового самостоятельного направления внешнефункциональной деятельности — участка, который можно обозначить термином «государственный учет». Как известно, в абз. 1 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре перечисляются цели деятельности прокуратуры РФ, достижению которых призвана способствовать ее многофункциональная работа, включая прокурорский надзор, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также участие прокурора в судах. Все названные функции имеют как четкую законодательную регламентацию (кроме координации, которая осуществляется на основании акта главы государства), так и ярко выраженный характер активного взаимодействия прокуроров с другими субъектами соответствующих правоотношений. В случае с государственным учетом налицо пассивный характер деятельности органов прокуратуры, который будет выражаться в сборе по установленной единой методике соответствующей информации от органов, осуществляющих уголовное преследование, отражающей состояние борьбы с преступностью на всех ее стадиях, начиная с регистрации заявлений и сообщений о фактах совершения либо подготовки уголовно наказуемых деяний. При этом такие данные должны представляться соответствующими правоохранительными органами с установленной периодичностью. Безусловно, на практике в целях уточнения спорных позиций, разрешения нестыковок в статистических данных, ответственные за это прокуроры могут запрашивать в соответствующих органах дополнительные и уточняющие сведения для формирования объективных показателей, но в целом основной объем такой деятельности связан с обработкой данных и выработкой на их основе выводов и предложений по совершенствованию такой деятельности.
Фактически на прокуратуру РФ возложили деятельность, которую до 2012 г. выполняли органы внутренних дел (Главный информационно-аналитический центр МВД России и соответствующие структуры при управлениях (главных управлениях) органов внутренних дел регионального уровня). Необходимость подобных перестановок «мест слагаемых» вопреки расхожему постулату математиков призвана способствовать объективизации сбора и анализа соответствующих сведений, поскольку наличие рычагов статистического учета в руках органов внутренних дел, как отмечают исследователи, да и свидетельствует надзорная практика прокуроров, позволяет создавать более благостное впечатление о состоянии дел в сфере борьбы с преступностью по сравнению с реальной ситуацией.
Ответ на вопрос о том, а приведет ли сосредоточение данных статистического учета в прокурорском ведомстве к более объективным выводам, даст правоприменительная практика. Но в целом выраженная в отмеченной новелле воля законодателя очевидно презюмирует к объективности осуществления такой работы органами прокуратуры по причине следования поставленным перед прокурорской системой целям, в том числе укреплению законности, а, как известно, сокрытие преступлений во благо улучшения статистики раскрываемости, как и ряд других неправомерных действий, выявляемых прокурорами десятками тысяч ежегодно, — это нарушения закона, которые отнюдь не способствуют укреплению законности. Прокурор как должностное лицо, осуществляющее надзор за процессуальной деятельностью органа, заинтересован в выявлении и искоренении подобных манипуляций с фактами и цифрами и принятии мер но недопущению их в последующем уже средствами прокурорского реагирования.
Следует несколько слов сказать о необходимости корректировки содержательной стороны исследуемой новеллы. Законодатель не учел, что расследованием преступлений занимаются не только следователи, но и дознаватели, а потому государственному учету должна подлежать не только следственная работа, но и деятельность органов дознания, т.е. справедливо говорить не о «состоянии следственной работы» как объекте учета, а о «состоянии работы по расследованию преступлений». Кроме того, очевидно, что применительно к прокурорскому надзору целесообразно говорить не о государственном едином статистическом учете, поскольку такая деятельность присуща только органам прокуратуры, а о ведомственном учете данных надзорной работы, что и имеет место в настоящее время1. Нужно также принимать во внимание, что по сложившейся с начала 90-х гг. XX в. традиции в статистической отчетности фиксируется фактически вся многогранная деятельность прокуроров, в силу чего в ст. 51 Закона о прокуратуре нельзя ограничиваться лишь упоминанием о прокурорском надзоре.
Следует отметить, что на постсоветском пространстве имеется положительный опыт наделения органов прокуратуры полномочиями по ведению государственного статистического учета. Так, в соответствии с п. 6 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 21.12.1995 прокуратура «формирует государственную статистику с целью обеспечения целостности, объективности и достаточности статистических показателей, ведет специальные учеты…».
Для реализации поставленных задач в рамках Главного организационно-аналитического управления Генеральной прокуратуры РФ в 2011 г. было создано управление правовой статистики, а в качестве необходимого инструментария для учета рассматриваемой деятельности приказом Генерального прокурора РФ от 02.07.2012 № 250 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС, № 2-ЕГС, № 3-ЕГС, № 4-ЕГС» введены:
форма № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности» (полугодовая);
форма № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления» (полугодовая);
форма № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях» (полугодовая);
форма № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений» (ежемесячная).
Зарегистрирован в Минюсте РФ 4 августа 2014 г.
Регистрационный N 33432
В целях обеспечения неукоснительного исполнения и единообразного применения положений уголовного и уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, оперативного реагирования на нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, соблюдения их законных интересов при разрешении сообщений о преступлениях, эффективной реализации поставленных перед уполномоченными органами задач приказываем:
1. Заместителям Министра внутренних дел Российской Федерации, директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, директора Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, руководителя Федеральной таможенной службы, директора Федеральной службы исполнения наказаний, Министра обороны Российской Федерации, директора Федеральной службы судебных приставов — главного судебного пристава Российской Федерации и главному государственному инспектору Российской Федерации по пожарному надзору, а также нижестоящим руководителям территориальных органов на окружном, межрегиональном и региональном уровнях в соответствии с распределением обязанностей:
1.1. Обеспечить неукоснительное исполнение уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации, межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях.
1.2. Принять неотложные меры к повышению персональной ответственности руководителей следственных органов, начальников органов (подразделений) дознания, следователей и дознавателей, а также иных должностных лиц, уполномоченных в соответствии с порядком, установленным Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации1 (далее — УПК) и иными нормативными правовыми актами, осуществлять прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях, за несоблюдение порядка их рассмотрения и вынесение процессуальных решений, не соответствующих законодательству Российской Федерации.
1.3. Организовать систематический анализ состояния этой работы в подчиненных органах дознания и органах предварительного следствия. Безотлагательно принимать исчерпывающие меры к устранению выявленных недостатков и нарушений закона при разрешении сообщений о преступлениях, причин и условий, им способствующих, и недопущению их впредь.
1.4. При вынесении по результатам разрешения сообщений о преступлениях незаконных или необоснованных постановлений, несоблюдении учетно-регистрационной дисциплины уполномоченными подразделениями заслушивать руководителей, а также иных должностных лиц этих подразделений на совещаниях либо проводить служебные проверки и по их результатам решать вопрос о привлечении виновных к предусмотренной законом ответственности.
2. Начальникам органов (подразделений)2 дознания и руководителям следственных органов:
2.1. В целях обеспечения всесторонности, полноты и объективности проверок сообщений о преступлениях и своевременного принятия соответствующих закону решений организовать систематический упреждающий процессуальный контроль за их проведением до истечения предусмотренного статьей 144 УПК срока.
Изучать находящиеся на рассмотрении у подчиненных сотрудников материалы проверок до принятия по ним процессуальных решений, в случае необходимости давать письменные указания о проведении конкретных проверочных действий в целях установления обстоятельств, имеющих значение для вынесения законных, обоснованных и мотивированных постановлений.
2.2. Принимать исчерпывающие меры к надлежащей организации проверок сообщений о преступлениях и вынесению по ним процессуальных решений не позднее установленных законом сроков.
Продление срока проверки до 10 суток в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 144 УПК, осуществлять при наличии фактических обстоятельств, препятствующих принятию процессуального решения в срок не позднее 3 суток со дня поступления сообщения о преступлении.
2.3. Проверяя законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, тщательно изучать материалы всех проверок сообщений о преступлениях, устанавливать полноту и своевременность их проведения. В необходимых случаях лично получать объяснения от заинтересованных лиц и специалистов, а равно заявителей, изменивших свою первоначальную позицию, с приобщением результатов опросов к материалам проверок.
При даче согласия руководителем следственного органа на принятие решения об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенным на основании пункта 2 части второй статьи 37 УПК, непосредственно изучать собранные материалы, проверяя их полноту и соответствие выводов об отсутствии достаточных оснований для возбуждения уголовного дела фактическим обстоятельствам, установленным в ходе проверки сообщения о преступлении.
2.4. Обеспечить постоянный контроль за направлением заявителю и прокурору копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в установленный законом срок, а также за приобщением к материалам проверки сведений, подтверждающих выполнение требований части четвертой статьи 148 УПК.
Материалы проверок, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, при отсутствии оснований для его отмены направлять надзирающему прокурору в срок, не превышающий 5 суток с момента поступления соответствующего запроса, а в случае рассмотрения прокурором жалобы в порядке, предусмотренном статьей 124 УПК, — в указанный им срок.
При невозможности направления материалов проверки по объективным причинам (например, в случае их утраты либо нахождения в удаленном месте) безотлагательно информировать об этом прокурора и одновременно принимать исчерпывающие меры к незамедлительному представлению ему всех необходимых для разрешения жалобы материалов, используя любые виды доступной связи.
За своевременность направления и представления прокурору всех материалов проверок, а также копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела начальники органов дознания и руководители следственных органов несут персональную ответственность.
2.5. При отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела поручать проведение дополнительной проверки незамедлительно, а в случае принятия такого решения прокурором — с момента поступления проверочных материалов, не допуская нарушения разумного срока3.
В целях предупреждения вынесения незаконных, необоснованных и немотивированных постановлений по результатам дополнительных проверок их проведение брать под личный контроль, исключив факты принятия процессуальных решений без исполнения данных указаний в полном объеме.
3. Начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, а также их заместителям, старшим помощникам и помощникам по указанному направлению деятельности:
3.1. Организовать регистрацию и постоянно проводить единый учет поступивших в органы прокуратуры копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и материалов проверок сообщений о преступлениях отдельно по органу предварительного расследования согласно порядковому номеру, присвоенному каждому зарегистрированному сообщению о преступлении.
Во исполнение требований приказов Генерального прокурора Российской Федерации в соответствующих книгах учета раздельно по ведомствам отражать решения, принятые в ходе реализации надзорных полномочий.
3.2. Обеспечить всестороннюю, полную и объективную проверку законности и обоснованности всех постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в срок не позднее 5 суток с момента поступления материалов проверок сообщений о преступлениях.
В этих целях незамедлительно направлять (при необходимости — с помощью факсимильной или иных видов связи) начальникам органов дознания и руководителям следственных органов мотивированные письменные запросы о представлении проверочных материалов для изучения в связи с поступлением соответствующих копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела.
Руководствоваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»4 и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, реализуя в полном объеме все предоставленные полномочия.
3.3. При возникновении сомнений в объективности обстоятельств, изложенных в материалах проверки, принимать необходимые меры к устранению имеющихся существенных противоречий, препятствующих вынесению законного, обоснованного и мотивированного постановления.
Признав решение об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, не позднее 5 суток с момента получения соответствующим прокурором материалов проверки сообщения о преступлении выносить мотивированное постановление о его отмене, в котором указывать конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, нарушения законодательства об уголовном судопроизводстве.
Материалы проверки сообщения о преступлении, по которым постановление об отказе в возбуждении уголовного дела признано законным и обоснованным, возвращать по принадлежности в срок до 5 суток с момента принятия этого решения с сопроводительным письмом, содержащим информацию о согласии с выводами об отсутствии достаточных данных, указывающих на признаки преступления.
4. Прокурорам городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур ежеквартально представлять в вышестоящую прокуратуру сведения о характере и количестве процессуальных решений, признанных судом в порядке, предусмотренном статьей 125 УПК, незаконными или необоснованными.
В докладных записках указывать причины неисполнения либо ненадлежащего исполнения служебных обязанностей в ходе проверки принятых на данной досудебной стадии уголовного судопроизводства решений (об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица, о передаче сообщения о преступлении по подследственности в соответствии со статьей 151 УПК, а по уголовным делам частного обвинения — в суд в соответствии с частью второй статьи 20 УПК, об отказе в приеме сообщения о преступлении и др.), способных причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства или иным лицам, чьи права и законные интересы нарушены, либо затруднить доступ граждан к правосудию, а также сообщать о принятых к их устранению мерах.
5. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур обобщать результаты деятельности на данном направлении и анализировать ее состояние не реже двух раз в год. В случае выявления упущений в осуществлении надзорных полномочий на указанной стадии уголовного процесса при наличии достаточных оснований решать вопрос об ответственности виновных должностных лиц.
Направлять в соответствующие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главную военную прокуратуру докладные записки о результатах анализа состояния работы по надзору за законностью процессуальных действий и принимаемых решений при разрешении сообщений о преступлениях и мерах прокурорского реагирования в порядке, установленном приказом Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирующим деятельность по организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и органах предварительного следствия.
В докладных записках отдельно отражать наиболее характерные примеры нарушений законодательства Российской Федерации, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также информировать об установленных фактах отказа в приеме сообщений о преступлениях и эффективности принятых прокурорами мер реагирования.
6. Структурным подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главной военной прокуратуры, обеспечивающим надзор за предварительным следствием и дознанием, каждое полугодие тщательно и всесторонне проверять, обобщать и анализировать сведения об исполнении требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в порядке, предусмотренном названным в пункте 5 настоящего приказа организационно-распорядительным документом.
7. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, Министра внутренних дел Российской Федерации, директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, директора Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, руководителя Федеральной таможенной службы, директора Федеральной службы исполнения наказаний, Министра обороны Российской Федерации, директора Федеральной службы судебных приставов — главного судебного пристава Российской Федерации и главному государственному инспектору Российской Федерации по пожарному надзору организовать ознакомление подчиненных сотрудников с настоящим приказом и обеспечить контроль за его исполнением.
Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Чайка
Министр внутренних дел Российской Федерации В. Колокольцев
Директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации А. Бортников
Председатель Следственного комитета Российской Федерации А. Бастрыкин
Директор Федеральной службы Российской Федерации по контролю зa оборотом наркотиков В. Иванов
Руководитель Федеральной таможенной службы А. Бельянинов
Директор Федеральной службы исполнения наказаний Г. Корниенко
Министр обороны Российской Федерации С. Шойгу
Директор Федеральной службы судебных приставов — главный судебный пристав Российской Федерации А. Парфенчиков
Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий В. Пучков
Генеральный
прокурор
Российской
Федерации
Ю. Чайка Министр
внутренних
дел
Российской
Федерации
В. Колокольцев Директор
Федеральной
службы
безопасности
Российской Федерации
А. Бортников Председатель
Следственного
комитета
Российской
Федерации
А. Бастрыкин Директор
Федеральной службы Российской Федерации
по контролю
зa оборотом наркотиков
В. Иванов Руководитель
Федеральной
таможенной
службы
А. Бельянинов Директор
Федеральной
службы
исполнения
наказаний
Г. Корниенко Министр
обороны
Российской
Федерации
С. Шойгу Директор
Федеральной службы
судебных приставов —
главный судебный пристав
Российской Федерации
А. Парфенчиков
2 Действие настоящего приказа распространяется на начальников подразделений дознания в части, относящейся к их компетенции, установленной статьей 401 УПК.
3 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2006 г. N 425-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Запорожец Ларисы Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью шестой статьи 148 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации».
«Отраслевое соглашение между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Общероссийским профессиональным союзом работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации на 2017 — 2019 годы» (утв. Общероссийским профсоюзом работников государственных учреждений и общественного обслуживания РФ, Генпрокуратурой России 22.03.2017)
6.3.3. Руководствуются Концепцией воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 N 114 «Об утверждении и введении в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации».
Приказ Генпрокуратуры России от 30.01.2017 N 45 «Об утверждении Требований, предъявляемых к кандидату, поступающему на военную службу в органы военной прокуратуры, перечня документов, представляемых кандидатом, порядка формирования личного дела кандидата»
Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации;
основы организации службы и управления в органах военной прокуратуры;
порядок прохождения государственной службы в органах прокуратуры, в том числе военной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;
Приказ Минобрнауки России от 16.02.2017 N 144 Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта высшего образования по специальности 40.05.04 Судебная и прокурорская деятельность (уровень специалитета)
способностью соблюдать Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации, а также ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в органах прокуратуры Российской Федерации, установленные законодательством Российской Федерации в области противодействия коррупции (ПСК-2.8);
Приказ Генпрокуратуры России от 28.04.2016 N 255 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения служебных проверок в отношении прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации»
б) совершения проступка, порочащего честь прокурорского работника, в том числе связанного с нарушением норм Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации;
в) нарушения трудовой дисциплины;
г) неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей;
Приказ Генпрокуратуры России от 25.03.2011 N 81 (ред. от 29.04.2020) «Об изменении форм трудового договора и соглашения об изменении его условий»
В целях совершенствования организации работы по противодействию коррупции и реализации положений Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации, руководствуясь статьей 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказываю:
Приказ Генпрокуратуры РФ от 22.04.2011 N 104 «О внесении изменений в организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации»
«4. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ректору Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур организовать изучение Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации.».
«Отраслевое соглашение между Общероссийским профессиональным союзом работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации на 2014 — 2016 годы» (утв. Общероссийским профсоюзом работников государственных учреждений и общественного обслуживания РФ, Генпрокуратурой РФ 18.03.2014)
6.3.3. Руководствуются Концепцией воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 N 114.
6.3.4. Активно используют институт наставничества с привлечением к этой работе наиболее опытных прокурорских работников и гражданских служащих.
Приказ Генпрокуратуры России от 25.03.2011 N 79 (ред. от 12.12.2019) «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего органов прокуратуры Российской Федерации»
Наряду с Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации, утвержденным Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2010 г. N 114, настоящий Кодекс служит основой для формирования в обществе уважительного отношения к федеральной государственной службе в органах прокуратуры, выступает как институт общественного сознания и нравственности гражданского служащего, его самоконтроля.