Раздел III. Юридические технологии
ББК 67.0
О.А. Андреева
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РФ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ: ФИЛОСОФСКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
В статье показано, что наука и научная деятельность включает в себя, наряду со знанием законов объективного мира, аксиологические и праксиологические моменты, связанные с трансформацией правового и научного менталитета в процессе динамики общественных отношений, включающих в себя цели, интересы и потребности государства и общества. Правовое осмысление проблем науки и образования позволяет определить основные принципы и приоритеты политики государства в развитии инновационной составляющей науки в целях ее дальнейшей социализации и специализации в системе информационного общества.
Наука; культура; ценности; герменевтика; парадигма; императив; истина; праксиология.
О.А. Andreeva
LEGAL POLICY OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FIELD OF EDUCATION AND SCIENCE: PHILOSOPHICAL-LEGAL ASPECT
Science; culture; values; hermeneutics; paradigm; the imperative; truth; praxiology.
Политико-правовое представление о научном процессе включает в себя изменения его аксиологических и праксиологических основ, что связано с трансформацией менталитета под влиянием реалий современного общества. Традиционно под наукой понималось знание, характеризующееся истинностью, поиском и результатом. Парадигмы знания менялись по ходу истории: в античном мире — это философия и методология; в Средние века — теология; в Новое время — математика и естественные науки, а в настоящее время — электроника и информатика. Исторический процесс становления науки в России, как отмечает А.А. Погорова, «сопровождается поиском «самобытного» просвещения и общечеловеческих основ воспитания. Многообразие подходов к трактовке образования как социально -культурного и политико-правового института может быть сведено к двум исторически и онтологически связанным подходам — западническому и славянофильскому» . Этим подходам был присущ этический статус размышлений о человеке науки, ориентированный на бытие личности в мире абсолютных ценностей.
Со временем требования к этике и морали научного познания ослабевали и на место абсолютной уверенности в его достоверности пришли менее жесткие характеристики, такие как объективность, верифицируемость, самокоррекция и так далее. Одним из факторов развития науки и научного знания выступает интерес, создающий основы для творческой деятельности, так как он нацелен на преобразование действительности, удовлетворение социальных потребностей, т.е. выступает как активная сила, побуждающая ученого к познавательной деятельности. В силу этого, интересы и ценности становятся базовым мотивом в научной деятельности. «Через интерес, — полагает А.Ю.Ломаев, характеризуется отношение человека к окружающему его миру, другими словами категория интереса отражает отношение человека к таким вещам и явлениям, которые имеют для него определенное значение и наполняют смыслом его существование. Именно в таком отношении, объективная и субъективная стороны интереса находят свое выражение во всей противоречивости» и единстве научного поиска. Сказанное позволяет сделать вывод, что интерес составляет ценностную позицию познающего субъекта и выступает побудительным мотивом в области научных исследований.
С одной стороны, признается, что наука свободна от ценностей, а с другой, -посредством философии в нее вносятся политические, моральные и другие мотивы, с учетом того, что, по мнению ряда ученых, философия, политика, право, мораль, искусство и религия не являются в подлинном смысле науками, так как не содержат объективных результатов своих исследований. Сближение науки с другими формами общественного сознания означает ее социализацию и гуманизацию, так как достигнут предел того, что наука сама по себе больше не философия. Перед наукой встали такие глобальные проблемы, что их традиционными формами научного познания разрешить невозможно. Как говорил доктор Фауст, «что человек душой понять не мог, того не объяснить винтом и рычагами», т.е., если бы наука была всесильна, то она за триста лет своего реального господства, смогла бы переделать мир и человека на подлинно научных принципах, с которыми не поспоришь. Так как этого не произошло, то следует признать ее ограниченность в смысле кантовского понимания пределов человеческого разума.
Кроме того, наука не может заменить собой все формы общественного сознания, так как в этом случае на место человеческого сознания становится логически не противоречивый социальный продукт, т.е. электронный мозг. Но, несмотря на то, что уже тысячу раз было доказано, добро лучше зла, тем не менее, человек в своей деятельности продолжает выбирать между ними. Тем самым, ни история науки, ни история цивилизации сами по себе не приводят к торжеству добра и к низвержению зла: процентное содержание того и другого в человеческой деятельности остается примерно одним и тем же на протяжении всей его истории, как загадка сфинкса, которую еще предстоит разгадать. Если это применить к науке, то не будет объективности, так как ценности связаны с личностным выбором человека: если не применять, то голос науки останется голосом вопиющего в пустыне. Поэтому истина лежит, как всегда, посередине: наука должна быть гуманитарной, т.е. наукой человечества, в которой объективная истина достигается общественным человеком. «В иерархии ценностей, — пишет В.И. Хайрулин, выделяют также общечеловеческие, которые отличаются своей универсальностью, всеобщей значимостью, практической необходимостью и полезностью для всего человечества. Они имеют характер принципов, сформулированных на уровне общения, и являются основными решающими факторами общественного прогресса и всей мировой культуры и цивилизации» . Впрочем, если наука будет пренебрегать такими ценностями, то это будет означать сдачу достижений цивилизации в
пользу техногенного общества, не нуждающегося в ценностях, а с другой стороны
— капитуляцию перед двоичной системой мер. В таком случае из всех философских систем будущее будет принадлежать пифагоризму, считающему, что все есть число.
Конечно, мир безграничен, но человечество ограничено в жизни, истории и познании. Конечному человечеству бесконечно расширяющаяся наука может стать непосильной ношей, вплоть до самоуничтожения. Если разумно определить цели, задачи и средства человека и человечества, то они в действительности сводятся к достижению достойной жизни, которая определяется менталитетом эпохи. Экспонента науки не совпадает с экспонентой человеческого счастья, к которому, как известно, как конечной цели стремится и человек и общество. Если упростить общественные идеалы, убавив в них именно идеализм, то многие цели могут оказаться реальными и достижимыми.
Общественная идеология так запутала вопрос о предназначении человека, что всех ресурсов природы не хватит для его реализации. На самом деле, истинно этот вопрос был решен еще в глубокой древности: участь человека и живой твари, как говорится в Экклесиасте — одна: «вышли из праха и уйдут в прах». Не впадая в неуместный морализм, следует указать, что это общая участь предметного мира и с ней следует согласиьтся как с неизбежностью, роком и уже в пределах этого строить теоретическую парадигму человеческой истории. Отказавшись от невыполнимых фантазий, человечество, именно в науке, определяет границы своей экзистенции, отнеся все иное к области мифологии, как умонастроению «детского» периода своей истории.
Детство истории является, возможно, лучшим периодом в развитии человечества истории, но возвратиться к нему нельзя, кроме того, и бессмысленно. Итальянский философ Джакомо Леопарди в свое время в «Разговорах» писал, что, по большому счету, никто бы не хотел вернуться в детство и еще раз прожить свою жизнь. Желание прожить жизнь другого человека — это желание повторить то, от чего отказывается другой, чью жизнь хотелось бы повторить. Несмотря на некоторую парадоксальность в «Разговорах» Джакомо Леопарди сокрушал призраки человечества и предвосхитил те же идеи, что высказаны уже в наше время в постмодернистских философских течениях. То же самое запечатлел Гойя в картине «Сон разума порождает чудовищ», как извращенное восприятие человеком действительности. Можно предположить, что свободе наука уже научилась и стало понятно, что дальнейшая ее судьба связана с философией. Наука никуда никого не зовет и ничего не объясняет, а отражает лишь факты, которые могут однажды погубить цивилизацию. «В диалекте старого и нового знания, — пишет
О.А. Андреева, проявляется тенденция борьбы нестабильности со стабильностью, приводящая на новые круги знания, не позволяющие творчеству остановиться на достигнутых результатах» . При этом стабильность выступает как сумма накопленных истин, но процесс познания идет в глубь по пути к абсолютной истине.
Цель науки — установить, как обстоят дела, а не как они должны обстоять, так как долженствование, предписание, запреты являются предметом этики. Поэтому нельзя допускать этику в науку — иначе возникает угроза ее свободе. Было время, когда религиозные или идеологические догмы претендовали на контроль над наукой, но такое может случиться и опять под предлогом защиты моральных ценностей в науке, тогда как ее ценностью является объективная истина, которая больше, чем мораль. «Апеллируя к науке, как к инстанции, устанавливающей меру целесообразности, тех или иных проектов, — отмечают В.И. Стрельченко и И.И. Клименко, XX век продемонстрировал не столько всесилие, сколько беспомощность человеческого разума перед лицом не редко им же созданных антрополого-
образовательных программ» . Такая точка зрения является следствием общей неустойчивости бытия, с одной стороны, а с другой — порождается погоней за новыми достижениями в науке, технике и культуре.
Современная наука выработала критерии истинности знания — это эмпирические данные и логическая непротиворечивость, но когда их становится для современной науки недостаточно, тогда появляются менее строгие критерии, такие как полезность, простота, многообразие связей с другими теориями и так далее. Такие качества называют достоинствами или ценностями или, как говорят, «аксиологией науки». Но перечисленные критерии нельзя отнести к ценностям, скорее это когнитивные ценности, так как они просто расширяют класс критериев обоснованности. Нельзя рассматривать науку как просто систему знаний, так как научное знание это не «вещь», подобная явлениям природы, а продукт сложной человеческой профессиональной деятельности ученых. Эта деятельность имеет ментальный характер, но в значительной мере состоит из конкретных операций по использованию сложных приборов, созданию административных структур для получения финансовой поддержки и других способов организации научного поиска. Поэтому о науке, как и о любой человеческой деятельности, можно говорить хорошая она или плохая, правильная или неправильная. Тем самым, можно определить, какого рода моральные суждения касаются науки. Они не могут применяться к научным суждениям, высказываниям, так как единственным критерием их принятия является истинность, поэтому не может быть незаконных или запрещенных научных (не научных) истин. Моральный императив не может превратить ложь в истинную теорию, или осуждать теории, являющиеся научно правильными. Моральные оценки научной деятельности связаны, прежде всего, с тем, что поиск истины всегда позитивен, но известно, что существует много около научных способов заниматься лженаукой, как например, когда нужно исказить истину для удовлетворения личных или иных интересов. «Категория интереса в науке, — считает А.Ю. Ломаев, является одной из базовых, характеризующих активное отношение человека к окружающему его миру…очевидно, что науки изучают феномен интереса, его отдельные аспекты со своих позиций, отражающих предметы и методы этих наук» . В целом, занятия наукой, в соответствии с ее подлинной природой, включает в себя интерес, а это всегда нравственно и похвально, и полезно.
Добросовестное выполнение научной работы формирует определенные нравственные привычки: самодисциплину, упорство, научную добросовестность, самокритичность и так далее, что скорее является достоинством человека, а не науки вообще. Нравственная оценка науки зависит от целей, которые ставят ученые и которые побуждают их заниматься поиском истины. В процессе научной деятельности могут возникать ситуации, когда от позиции ученого зависит научный результат. Однако возникают парадоксальные ситуации, когда научные истины ставят дилемму выбора между долгом и интересом. В итоге получается, что «цель оправдывает средства», личные интересы становятся важнее научных, «если нельзя, но очень хочется, то можно» и так далее.
«Постмодернистская критика европейской рациональности осуществляется в контексте предельной радикализации идей эпистемологического релятивизма и, вместе с тем, ориентировано на максимально широкое использование ее собственного концептуального и терминологического арсенала в целях доказательства универсальности структур мифологического мышления и ошибочности убеждений в непогрешимости процедур логико-дискурсивного (или опытно-экспериментального обновления) научных истин» . Поэтому заново встает вопрос о том, является ли рациональность источником истинных знаний, которые могут считаться основой построения современных сциентических теорий.
В этом случае ученые рассматривают себя в качестве инструментов для выполнения своей работы, что становится не так однозначно, когда результаты представляют угрозу человечеству и его цивилизации. Следовательно, нельзя игнорировать конкретные результаты при этическом рассмотрении научной деятельности. Впрочем и чистая наука может быть политизирована, когда деньги уходят не на результат, а на тщеславие ученого. В таких случаях «цель не оправдывает средства», — что применимо и к науке. В области экспериментальных наук истину нельзя открыть чистым размышлением или наблюдением, так как требуется выполнение определенных операций по сбору эмпирического материала, что предполагает манипулирование исследуемым предметом, но само по себе манипулирование — это действие, а не знание, которое при определенных обстоятельствах может стать морально не приемлемым.
Когда предметом исследования была природа, то любое манипулирование с ней считалось морально допустимым, но не в настоящее время, когда это связано с людьми и содержит моральные ограничения; как в случае с экспериментами с человеческим эмбрионом, генетическим моделированием, клонированием и так далее. Здесь мораль порождает ограничения, несмотря на благие цели. Выделение средств из бюджета на науку — это также моральный выбор, так как их можно израсходовать и на другие цели. Особенно, когда это не прикладное исследование и на быстрый результат рассчитывать не приходится. Вопреки морали могут возникать ситуации, связанные не столько с открытием истины, сколько с информацией о ней в сенсационном духе, сопровождающейся надуманной интерпретацией, которая может оказать отрицательное воздействие на общественное мнение. Поэтому морально-безупречное манипулирование научными результатами должно стать этическим императивом ученых и популяризаторов науки. Мораль проявляется через установленные нормы, содержащиеся в нравственных кодексах, религиозных доктринах, традициях и обычаях, в которых указывается, что есть добро и зло, т.е. что разрешено и что запрещено. Они императивны и отличаются от «правил ремесла», «инструкций пользователю», которые не полагают моральных обязанностей, а просто указывают простейший способ достижения цели.
В настоящее время активно обсуждается проблема о том, можно ли вмешиваться в сферу науки, тем самым ограничивая ее свободу. В самом деле, из того, что действия могут или должны подвергаться регулированию, не следует, что они не могут быть свободными. Наука редко существует как «вещь в себе», обычно она внедряется в практику, где подвергается оценке со стороны общественности. Лучшим регулятором науки является добросовестность ученого, т.е. деятельность, основанная на общечеловеческих ценностях, а, следовательно, мораль присутствует в науке через самих ученых. Когда наука есть способ взять у природы столько, сколько она не может дать, то естественно, что морально-нравственные регуляторы должны быть в руках гражданского общества, так как только оно может судить беспристрастно о пользе или вреде приносимых наукой.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
2. Ломаев А. Ю. К вопросу о понятии интереса в современной философии права // Правовая политика и правовая жизнь. — 2011. — № 4. — С. 44.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3. Хайрулин В.И. Справедливость как комплексная ценность // Государство и право.
— 2010. — № 3. — С. 100.
4. Андреева О.А. Стабильность и нестабильность в контексте социокультурного развития.
— Таганрог, 2000. — С. 13.
5. Стрельченко В.И., Клименко И.И. Рациональность и антрополого-образовательный проект // Философия права. — 20ll. — № 6. — С. l2.
6. ЛомаевА.Ю. К вопросу о понятии интереса в современной философии права // Правовая политика и правовая жизнь. — 20ll. — № 4. — С. 39.
7. Стрельченко В.И., Клименко И.И. Указ. соч. — С. l3.
Статью рекомендовал к опубликованию д.ю.н., профессор И.В. Тимошенко.
Андреева Ольга Александровна — Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»; e-mail: ol-andr1@yandex.ru; 347928, г. Таганрог, пер. Некрасовский, 44; тел.: 88634371652, 89043467043; кафедра теории права; д.ф.н.; профессор.
УДК 342
В.А. Бушуев
ПОНЯТИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ
И ЗАРУБЕЖНОМ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОМ ДИСКУРСЕ
Раскрыты основные понятия и представления, составляющие категорию национальной безопасности, рассмотрена эволюция понятия безопасности с глубокой древности до современного его понимания в широком спектре как западных классических источников, так и российского правового дискурса. Показана эволюция понятия «национальная безопасность» в отечественной политико-правовой традиции, представлено понимание национальной безопасности России в рамках сложной системы, содержащей общесистемные признаки и необходимые условия ее функционирования, такие как целостность, относительная самостоятельность и устойчивость.
Безопасность; национальная безопасность; национальные интересы личности; общества и государства.
V.A. Bushuev
CONCEPT OF NATIONAL SECURITY IN DOMESTIC AND FOREIGN
LEGAL DISCOURSE
Security; national security; national interests of personality; society and state.
С глубокой древности и в течение довольно длительного периода в мире доминировали религиозные и философско-этические взгляды на категорию безопасности. Понимание безопасности человеком трактовалось им как отсутствие для него опасности или зла. Аристотель, как и Платон, считал, что безопасность индивидов должно обеспечивать государство путем управления общественной жизнью ради достижения справедливости и общего блага . Более широкое значение понятие безопасности стало приобретать в учениях философов XVTI-XVTII вв. Бла-
Глава 1. Понятие комплексного института
Каждая отрасль права, обладая собственным предметом правового ре-гулирования, находится в устойчивой, постоянной связи с другими отрасля-ми права. Отрасли права, отмечает А.В. Васильев, не изолированы друг от друга. Они могут иметь общие институты и, тем самым, быть связанными друг с другом. Связанность общих институтов выражается в том, что они имеют нормы, которые относятся к разным отраслям права (6. С.58). Пра-вовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, российскими правоведами понимаются как комплексные ( межотрас-левые) институты (52. Т.2. С. 233).
Комплексный характер, например, имеет институт регистрации юри-дических лиц, который входит в структуру гражданского права, но реализу-ется по правилам административного права. Государственный или муници-пальный орган, осуществляющий регистрацию, выступает в качестве орга-на, наделенного властными полномочиями, и в своих решениях не связан с мнением организаций, желающих пройти государственную регистрацию и получить статус юридического лица.
Комплексные институты имеются и в трудовом праве. Примером мо-жет служить институт ответственности работодателя за повреждение здоро-вья работника на производстве, который является одновременно и институ-том гражданского права. При осуществлении государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда приме-няются нормы административного права. Трудовому праву присущи также отношения, связанные с социальным обеспечением (выплата работникам по-собий по временной нетрудоспособности) и гражданским процессуальным правом (рассмотрение трудовых споров с суде). Не сохраняется «стериль-ным» и предмет административного права, который также включает в себя отношения из трудового, семейного, финансового и других отраслей права. Как справедливо отметил Ю.А. Тихомиров, в современных условиях «взаи-мопроникновение и переплетение норм этих отраслей права становится все более глубоким и масштабным» ( 86. С. 105).
Комплексные институты весьма распространенное явление системы права и законодательства . Отмечая эту особенность системного строения права, С.С. Алексеев, пишет: «При характеристике предмета правового ре-гулирования нельзя ограничиваться констатацией круга регулируемых фак-тических отношений, тем более, что в орбиту регулирования данной отрасли втягиваются смежные, родственные «сопряженные» отношения, а то и нети-пичные отношения, для которых оказалось возможным использовать уже сложившийся отраслей механизм (так, например, случилось с гражданским правом, которое использовано для опосредования и защиты личных неиму-щественных отношений). Не случайно поэтому подробный анализ предмета любой сложившейся отрасли приводит к выводу о разнородности регули-руемых ею отношений» ( 2. С. 172). И все же, несмотря на разнородность предмета правового регулирования, все отрасли права признаются в этом ка-честве, сохраняют свою целостность и единство, поскольку в основе каждой отрасли лежит особый вид общественных отношений, который определяет ее суть и непосредственное содержание. Применительно к специфике правово-го регулирования этого ядра отрасли модифицируются в нормы других от-раслей права и в таком виде нормы действуют только в данной отрасли и не имеют всеобщего характера.
Изложенное соотношение основных и комплексных институтов от-расли в полной мере характерно и для образовательного права, в составе ко-торого имеется ряд комплексных институтов.
Основываясь на анализе норм Закона РФ «Об образовании», В.И. Шкатулла полагает, что в регулировании образовательных отношений ис-пользуются нормы девяти традиционных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, финансового, семейного, социального, земельного, трудового и международного, а образовательное законодатель-ство в целом является комплексным ( 99. С.39-44). В то же время, характе-ризуя специфику правового регулирования имущественных отношений в сфере образования, В.И. Шкатулла относит нормы образовательного зако-нодательства, регулирующие эти отношения, к системе гражданского права. Так, он пишет: «Особенности регулирования имущественных отношений в образовательной сфере определяются нормами образовательного права (ко-торые по принадлежности относятся к гражданскому праву, несмотря на включение в комплексный нормативно-правовой акт)» ( 99. С.32).
Но если нормы Закона РФ «Об образовании», которыми регулируют-ся имущественные отношения в образовательной сфере, относятся к граж-данскому праву, то в чем же тогда выражается комплексный характер обра-зовательного законодательства? Можно ли простое воспроизведение норм одной отрасли в другой рассматривать в качестве комплексного института? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо прежде всего уточнить поня-тие комплексного института и назвать признаки, которые отличают его от фактов простого, механического дублирования норм одной отрасли права в законах и иных источниках другой отрасли.
К сожалению, вопрос о юридической природе комплексных институ-тов права остается малоисследованным и во многом дискуссионным. Отсут-ствует даже терминологическое единство в их обозначении. А.В. Мицкевич называет такие институты комплексными (45. С. 18), С.С. Алексеев — межот-раслевыми комплексными институтами ( 2. С. 159), И.Ф. Казьмин – смеж-ными или совместными (27. С.64) М.В. Баранов и С.В. Поленина – «погра-ничными» (4. С.21) , Е.А.Киримова – смешанными (31. С.17). И все же в на-стоящее время российские правоведы чаще всего институты, содержащие нормы двух и более отраслей права, называют комплексными. Подобным образом, эти институты будут обозначаться и в данной работе.
По мнению Е.А. Киримовой, смешанные (комплексные) институты характеризуются следующими чертами. «Во-первых, они проявляются в сфере действия родственных отраслей права; во-вторых, нормы, составляю-щие смешанные институты, не представляют собой их механической сово-купности, опосредующих разнородные общественные отношения, а есть гармоничный сплав однородных отношений, составляющих неразрывный предмет регулирования данных институтов; в-третьих, смешанные правовые институты являются институтами нескольких отраслей права» (31. С.17-18) .
В.М. Баранов и С.В. Поленина полагают, что связь между нормами «пограничных» (комплексных) институтов характеризуется тем, что «на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода право-вого регулирования другой отрасли, как это имеет место в институте возме-щения вреда, причиненного жизни либо здоровью работника в связи с ис-полнением им своих обязанностей» (4. С. 21).
Комплексные институты обладают и другими признаками, позво-ляющими их отличать от унитарных институтов, либо иных способов взаи-мосвязи отраслей права. В число этих признаков, по нашему мнению, входят следующие: 1) нормы одной отрасли права применяются в другой; 2) нор-мы закрепляются в источниках отрасли, которая их заимствует; 3) нормы проходят существенную переработку, модификацию применительно к спе-цифике предмета и/или метода заимствующей их отрасли; 4) нормы при-меняются только в пределах одной, заимствующей их, отрасли права.
Комплексный институт как явление системы права и системы зако-нодательства образуется в процессе заимствования отраслью права норм другой отрасли. Отрасль права, нормы которой заимствуются, назовем условно «материнской», а отрасль, в системе которой образуется ком-плексный институт, – «дочерней». Замечание Е.А. Киримовой о том, что комплексные институты являются результатом взаимодействия родственных отраслей права, не имеет принципиального значения. Все отрасли системы российской права имеют общую основу – систему отношений, составляю-щих содержание современного гражданского общества, единые конституци-онные основания и тем самым являются родственными. Отраслей права, ко-торые бы резко дисгармонировали с другими, действующая система россий-ского права не знает.
Характерным внешний признаком комплексного института выступа-ет факт закрепления «дочерней» отраслью норм «материнской» отрасли права. Этим признаком в полной мере обладают все комплексные институты гражданского, трудового, административного права, которые уже приводи-лись в качестве примеров- иллюстраций.
Однако случаи закрепления норм одной отрасли права в нормативно-правовых актах другой отрасли не имеют абсолютного значения и знают ряд весьма значительных купюр. Не образуют комплексного института, во-первых, случаи воспроизведения конституционных норм и принципов в сис-теме специальных отраслей права, во-вторых, факты простого дублирова-ния в источниках одной отрасли норм другой отрасли права. В-третьих, за-конотворческая практика знает случаи помещения комплексных институтов в источниках «материнской», а не «дочерней» отрасли права.
Конституция РФ выступает в качестве основы, исходной базы всех других отраслей права. Закрепленные ею принципы выступают ведущим правовым началом всех остальных отраслей права. Так, конституционные принципы организации и деятельности государственных органов исполни-тельной власти лежат в основе административного права. Принципы осуще-ствления правосудия, юридической ответственности составляют основу уго-ловного процессуального, гражданского процессуального права, уголовного права. Кроме того, установленные Конституцией РФ права и свободы граж-дан, их объединений образуют основу правового статуса субъектов отраслей права. Правовой статус граждан в трудовом, семейном, гражданском и дру-гих отраслях права основывается на провозглашенных Конституцией правах: праве на труд, на отдых, социальное обеспечение, образование, праве быть собственником имущества и др.
Таким образом, основополагающие источники любой отрасли права неизбежно воспроизводят ту или иную часть положений, принципов Кон-ституции РФ, но никаких комплексных институтов в таких случаях не воз-никает. Конституционные принципы и нормы, применяясь в отдельной от-расли права, сохраняют неизменным свой всеобщий характер и остаются в сфере предмета конституционного права. Иначе каждая отрасль права имела бы свои комплексные институты конституционного права. Но этого не про-исходит, потому что качественное различие общего и отдельного при кон-кретизации конституционных положений, принципов остается неизменным. Все нормы отрасли без какого-либо исключения действуют в пределах ее предмета и не приобретают необходимую для конституционных положений степень всеобщности.
Действующие федеральные законы, иные нормативно-правовые акты нередко воспроизводят (дублируют) нормативные положения, закрепленные источниками другой отрасли права. Например, в Законе РФ «Об образова-нии» имеются нормативные предписания дублирующие соответствующие положения Трудового кодекса РФ (ТК РФ) дословно или с некоторыми ре-дакционными правками. Это положения, согласно которым условия трудово-го договора (контракта) не могут противоречить законодательству Россий-ской Федерации о труде, а за появление на работе в состоянии алкогольно-го, наркотического или иного токсического опьянения педагогический ра-ботник может быть уволен по инициативе администрации. Изложенные по-ложения закреплены ст. 81 ТК РФ, имеют всеобщий характер и могут при-меняться в сфере образования независимо от их воспроизведения в Законе РФ «Об образовании».
Таким образом, основанием для признания того или иного института комплексным недостаточно одного факта воспроизведения (заимствования) норм других отраслей права. Если имеет место простое дублирование норм отрасли права, без их конкретизации применительно к специфике предмета другой отрасли права, то такие нормы не меняют своей предметной принад-лежности. Они остаются в сфере своей родной, «материнской» отрасли. В противном случае могли бы создаваться ситуации, когда например, законо-дательство об образовании, механически воспроизведя большую часть норм трудового и гражданского законодательства, тем самым низводило бы Граж-данский и Трудовой кодексы до уровня комплексных институтов образова-тельного права. Но этого не происходит как раз потому, что названные Ко-дексы имеют всеобщее значение и действуют напрямую во всех сферах при регулировании соответственно имущественных и трудовых отношений по найму и в какой-либо дополнительной конкретизации не нуждаются.
Как правило, комплексные институты закрепляются в источниках «дочерней» отрасли права, которая заимствует и приспосабливает примени-тельно к специфике своего предмета нормы другой отрасли права. Так, ком-плексные институты трудового права, возникающие на стыке с гражданским, административным, гражданским процессуальным законодательством, нахо-дятся в Трудовом кодексе РФ. Это, например, институты материальной от-ветственности работника и работодателя, осуществления организации охра-ны труда, разрешения индивидуальных трудовых споров, коллективных тру-довых споров и др.
Хотя и редко, но законодатель использует и иной прием – закрепляет комплексные институты в источниках «материнской» отрасли права. Так, тот же Трудовой кодекс РФ содержит комплексные институты, которые уста-навливают особенности регулирования труда педагогических работников и по своему непосредственному содержанию относятся к предмету образова-тельного права.
Таким образом, если нормы одной отрасли права публикуются в ис-точниках другой отрасли права, то имеются достаточные основания пола-гать, что эти нормы могут составлять (образовывать) комплексный инсти-тут. Достоверность данного вывода может быть подтверждена содержатель-ным анализом норм и установлением степени их модификации, приспособ-ления к предмету другой отрасли права.
Комплексный институт — это не просто совокупность «инородных» норм права, а такая совокупность, которая существенно переработана сооб-разно специфике предмета и/или метода заимствующей их отрасли. Если нормы отрасли права воспроизводятся в источниках другой отрасли права в неизменном виде или с незначительными редакционными правками, то та-кой юридико-технический прием, как говорилось ранее, является простым дублированием норм, не имеющим ничего общего с комплексными институ-тами.
В.М. Баранов и С.В. Поленина правы, утверждая, что в комплексных институтах на предмет одной отрасли права налагаются некоторые элементы метода правового регулирования другой отрасли. Однако это справедливое положение нуждается в пояснениях.
Комплексный институт создается не по субъективному желанию за-конодателя, а в силу объективных причин, когда те или иные нормы отрасли не могут применяться в своем первозданном виде для регулирования соот-ветствующих отношений в сфере предмета другой отрасли права. Например, нет необходимости в образовании комплексных институтов гражданского и образовательного права, призванных конкретизировать порядок заключения образовательными учреждениями договоров подряда, перевозки, транспорт-ной экспедиции, доверительного управления имуществом и др. Все такие до-говоры действуют в образовательной сфере напрямую и без какой-либо до-полнительной конкретизации.
Иное дело институт, которым регулируется содержание «устава обра-зовательного учреждения». Общие требования к уставу юридического лица, закрепленные ст. 52 ГК РФ, не содержат всех положений, которые должны быть обязательно отражены в уставе каждого образовательного учреждения с учетом специфики образовательной сферы. В этих условиях законодатель в ст. 13 Закона РФ «Об образовании» существенно расширил перечень по-ложений , подлежащих отражению в уставах образовательных учреждений и тем самым создал комплексный институт.
Аналогичными причинами вызвано создание и других комплексных институтов в системе права. Чтобы обеспечить целостное, системное и пол-ное регулирование сферы образования законодатель вынужден был дорабо-тать некоторые детали механизма реализации норм других отраслей права, без которых их действие в образовательной сфере было бы малоэффектив-ным, порождало постоянные споры и разнобой в правоприменительной практике.
Все нормативные положения Закона РФ «Об образовании», которы-ми конкретизируется, дополняется механизм применения гражданского, тру-дового, финансового и других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений имеют одну особенность – действуют только в образовательной сфере. В здравоохранении, науке, культуре и других об-ластях предметно-практической деятельности нормы трудового, граждан-ского, административного и других отраслей права либо действуют напря-мую, либо конкретизируются при помощи норм соответствующей отрасли законодательства.
Так, нормативные положения ст. 35 Закона РФ «Об образовании», за-крепляющие порядок приема на работу руководителя образовательного уч-реждения, не могут применяться за пределами образовательной сферы. В законодательстве о науке и культуре, других сферах предметно-практической деятельности применяется иной порядок принятия на работу руководителей организаций и заключения с ними трудовых договоров. Рав-ным образом, за пределами образовательной сферы не действует положение об увольнении работника за применение методов воспитания, связанных с физическим или психическим насилием. Оно не может, например, приме-няться к специалисту организации, учреждения, который при осуществле-нии руководства практикой студентов, применяет методы воспитания, за-прещенные законодательством об образовании.
Таким образом, нормы отрасли, которые конкретизируют нормы гражданского, трудового и других отраслей права применительно к специ-фике этой отрасли, имеют ограниченную сферу действия. Они используются в пределах какой-либо одной отрасли права и не имеют всеобщего характера. Ограниченность сферы действия норм, образующих комплексные институты отрасли, собственно составляет их специфический признак. Институт при-знается комплексным не потому, что в нем имеются нормы других от-раслей права, а потому, что эти нормы конкретизируются примени-тельно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее преде-лах.
Таким образом, комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизи-руются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права.
Отдельные российские правоведы отрицают возможность отнесения комплексных институтов к какой-либо одной системе права. Например, Пет-ров Д.Е. не считает » бесспорным мнение, согласно которому комплексные правовые институты «монолитно» относятся к какой-либо отрасли права». По его мнению, межотраслевые (комплексные) правовые институты являют-ся интегрированными, вторичными образованиями и в качестве таковых не могут быть отнесены ни к одной из отраслей права. При этом первичным элементом отрасли права, также как и системы в целом является юридиче-ская норма, а не правовой институт, вследствие чего правовая норма, имею-щая принадлежность к одной отрасли права, не может входить в другую в составе правового института» ( 59. С. 9).
С Д.Е. Петровым можно согласиться лишь частично, в том, что воз-можны ситуации, когда норма одной отрасли права не может входить в дру-гую. В частности, это требование приемлемо по отношению к нормам пра-ва, которые механически воспроизводятся в источниках других отраслей права. Как говорилось ранее, предметное действие таких норм совпадает со сферой действия их «материнских» отраслей права. Будучи воспроизведен-ными в других отраслях права такие нормы не меняют своей отраслевой принадлежности. Словом, помещение комплексных норм не по месту их начальной прописки, не прекращает их устойчивой связи с местом пропис-ки.
Иным должен быть подход к нормам, с помощью которых конкрети-зируется содержание норм одной отрасли права применительно к специфике предмета другой отрасли права. В этом случае предметное содержание таких норм подпадает под действие двух отраслей права и носит комплексный ха-рактер.
По своему предметному содержанию комплексные нормы бесспорно относятся к «материнской» отрасли права. В то же время эти нормы не уча-ствуют в регулировании общественных отношений так же широко, как и ос-тальные, типичные нормы отрасли. Комплексные нормы действуют лишь в пределах той отрасли, сообразно предмету которой они конкретизируют нормы «материнской» отрасли права. Поэтому комплексные нормы входят в состав «дочерней» отрасли права, составляют ее органичную часть. Ли-шенная комплексных институтов отрасль не обеспечивала бы полноты нор-мативно-правового регулирования своего предмета, была бы пробельной.
Следовательно, комплексные институты по своему предмету могут входить в состав как «материнской», так и «дочерней» отраслей права. Реа-лизация такого подхода в правотворческой практике означала бы дублирова-ние одних и тех же норм в двух отраслях права, что не соответствовало бы одному из основополагающих принципов законодательной техники — прин-ципу экономного расположения норм права в источниках права. Согласно этому принципу запрещается какое-либо дублирование, механический по-втор нормативных положений одного источника в другом.
Вопрос о том, в источнике какой отрасли следует помещать ком-плексные нормы, это вопрос правотворческой техники, а не существа дела. Как показывает практика, комплексные нормы чаще всего помещаются в со-ставе той отрасли права, в пределах которой они осуществляют свои регуля-тивные функции. Нормы гражданского права по вопросам ответственности работодателя за вред, причиненный работникам, помещаются в трудовом за-конодательстве, нормы административного права по вопросам регистрации юридических лиц и граждан-предпринимателей — в гражданском. Анало-гичным образом поступает и законодатель при регулировании общественных отношений в сфере образования.
Имеется несколько серьезных аргументов в пользу именно такого ва-рианта закрепления комплексных норм.
Во-первых, отношения, регулируемые отдельной отраслью права, всегда подразделяются на ту или иную совокупность их видов, обусловлен-ную спецификой предметно-практической сферы их действия. Но вследст-вие того, что каждый отдельный вид правоотношения обладает определен-ной спецификой, общие нормы отрасли не могут успешно действовать без их дополнения, конкретизации специальными, а в необходимых случаях и комплексными институтами. Помещение всех таких институтов в «мате-ринской» отрасли права привело бы к значительному увеличению объема ее источников. При этом комплексные нормы, составляя значительную часть норм права отрасли, вуалировали бы ее общие, типичные нормы. В процес-се пользования источником постоянно возникал бы вопрос о сфере действия той или иной нормы права.
Во-вторых, подготовка и принятие комплексных норм права, как пра-вило, осуществляются после вступления в силу соответствующих источни-ков «материнской» отрасли права. Прежде чем конкретизировать нормы права применительно к специфике предмета другой отрасли, необходимо иметь эти нормы наличными и действующими. И, если следовать правилу непременного помещения комплексных норм в источниках «материнской» отрасли права, то потребовались бы бесконечные внесения изменений, до-полнений в источники этой отрасли. В результате ни один, даже основопола-гающий источник, отрасли не был бы стабильным. Он постоянно менял бы свое содержание, что также негативно сказалось бы на процессах правореа-лизации и правоприменения.
В-третьих, отрасль права, лишенная своих комплексных норм, не со-держала бы полного и целостного регулирования своего предмета. И если в отрасли права имеется значительное число комплексных норм, как, напри-мер, в образовательном, финансовом и других отраслях права, то отрасль лишается значительной части своих норм. В целях восполнения пробелов в источниках отрасли права приходилось бы устанавливать многочисленные отсылки к отрасли, в которой эти нормы содержатся.
В силу названных и иных причин законотворческая и правотворче-ская практика идет оптимальным путем – комплексные институты закреп-ляются не в «материнской» , а в «дочерней» отрасли, где эти нормы осуще-ствляют свои регулятивные функции.
В настоящее время, когда идет процесс формирования образователь-ного права как самостоятельной отрасли права, весьма трудно дать исчерпы-вающую систематизацию его комплексных институтов. Этот требует специ-ального, дополнительного исследования.
В системе образовательного права надлежит определить прежде всего совокупность основных (базовых) институтов, имеющих комплексный ха-рактер. К таким институтам, разработчики Концепции Общей части Кодекса РФ об образовании обоснованно отнесли совокупность норм права, конкре-тизирующих правовые институты и нормы какой-либо одной отрасли права применительно к специфике образовательных отношений (36. С.11). Единст-во предметной сферы отрасли права позволяет объединить в отдельном ком-плексном институте образовательного права все нормы соответствующей отрасли права, независимо от их числа и места в структуре отрасли права.
Таким образом, в образовательном праве можно выделить десять комплексных институтов, которые действуют в образовательной сфере и по-лучают конкретизацию применительно к специфике образовательных отно-шений. Это институты: 1) социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений; 2) управления в сфере образования; 3) трудо-вых отношений в сфере образования; 4) дисциплинарной и материальной ответственности в образовательной сфере; 5) применения дисциплинарного взыскания и материальной ответственности в сфере образования; 6) граж-данскоправовых отношений в сфере образования; 7) земельных отношений в сфере образования; 8) участия родителей (иных законных представителей) в образовательных отношениях; 9) финансовых отношения в сфере образова-ния 10) международного сотрудничества и внешнеэкономической деятель-ности в сфере образования.
Каждый из институтов, будучи основным, базовым включает в себя все нормы которые конкретизируют, дополняют нормы той или иной отрас-ли права применительно к специфике образовательных отношений. Так, ин-ститут участия родителей (иных законных представителей) в образователь-ных отношениях содержит все нормы по данному вопросу. В институт меж-дународного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности в сфере образования входят все нормы, регулирующие деятельность образователь-ных отношений в данной сфере.
Однако возможны ситуации, когда в пределах базового института может создаваться достаточно развитая совокупность норм по какому-либо отдельному вопросу. И такие нормы права могут быть выделены в самостоя-тельный комплексный институт. Например, институт социальной защиты обучающихся и работников образовательных учреждений может быть под-разделен на два института – социальной защиты обучающихся и социальной защиты работников. В пределах базового института трудовых отношений в сфере образования могут быть выделены институты заработной платы, ра-бочего времени, времени отдыха, дисциплинарных проступков, привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности и др. Словом, по мере развития основных институтов образовательного права будет развиваться и совершенствоваться система его комплексных институтов.
В данной работе из-за ограниченности объема не представляется возможным рассмотреть все комплексные институты образовательного пра-ва. Исследование ограничивается анализом основных комплексных инсти-тутов, предметом которых выступают отношения на стыке образовательного, гражданского, трудового и административного права. Особое внимание уделяется институтам дисциплинарной и материальной ответственности, ко-торые являются основополагающими институтами образовательного права но не получили надлежащего правового регулирования в действующем за-конодательстве.
УДК 34
Довгяло Валерий Казимирович
кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой правовых дисциплин и методики преподавания права
Колышкина Вера Андреевна
студентка факультета правового и социально-педагогического образования
ФГБОУ ВО «Пермский государственный гуманитарно-педагогический
университет», г. Пермь, Россия 614990, г. Пермь, ул. Сибирская, 24, e-mail: dvk_68@mail.ru
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПУТИ РЕШЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)
Valery K. Dovgyalo
Vera A. Kolyshkina
Student of the Faculty of legal and social-pedagogical education
Federal State-Financed Educational Institution of Higher Education
‘Perm State Humanitarian Pedagogical University’ 614990, Perm, Russia, 24, Sibirskaya Str., e-mail: dvk_68@mail.ru
PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF THE RIGHT OF CITIZENS
TO GENERAL EDUCATION IN THE RUSSIAN FEDERATION: WAYS OF SOLUTION (ON THE EXAMPLE OF THE PERM REGION)
Аннотация. Рассматриваются проблемы реализации гражданами права на общее образования на примере Пермского края; проводится анализ судебной практики, отчетов Министерства образования и науки и уполномоченного по правам человека в Пермском крае.
Ключевые слова: право на общее образование, стандарты образования, реализация права на общее образование.
© Довгяло В.К., Колышкина В.А., 2017
Keywords: general education, educational standards, the problems of implementing general education.
Образование играет первостепенную роль в жизни человека и общества. Оно является транслятором знаний, умений, культурных и духовных ценностей, исторического и нравственного опыта, мировоззрения, мышления и самосознания . Право на образование в системе фундаментальных прав человека занимает особое место, поскольку является естественным правом и нормативно закреплено как в нормативных документах международного сообщества, так и в актах Российского государства.
Образование, обладая культурной ценностью как основа духовного совершенствования личности, является средством экономического благосостояния человека и развития общества, что определяет конституционное закрепление права на образование в качестве одного из основных прав человека и гражданина и влечет за собой необходимость обеспечения гарантий его реализации.
Несмотря на нормативное закрепление права граждан на образование, возможности его реализации в разных странах существенно отличаются. Вызвано это различными особенностями государств: историческими, культурными, политическими, религиозными и иными.
Право на образование, являясь одним из важнейших прав человека, в силу своего социального характера нуждается в социально-правовом обеспечении, которое может быть предоставлено только государством. Поэтому закрепленная в Конституции РФ международно-правовая норма, устанавливающая, что «каждый имеет право на образование» , должна быть подкреплена соответствующими государственными гарантиями. По нашему мнению, государственные гарантии обеспечивают возможность гражданину совершить переход от декларируемой в законе возможности к действительности. То есть гарантия состоит в том, чтобы обеспечить гражданам фактическое пользование конституционными правами и свободами.
На сегодняшний день реализация права на общее образование имеет ряд проблем требующих решения. Например, интенсивное обновление законодательства в сфере образования не позволяет избежать споров о реализации норм такого законодательства; низкий уровень финансирования
образования — обеспечить реализацию стандартов образования и т. д. В ст. 5 закона «Об образовании в РФ» не устанавливаются государственные гарантии выделения финансовых средств на нужды образования, хотя в старом законе существовал норматив 10 % национального дохода. Таким образом, государство сняло с себя ранее зафиксированные обязательства. Как следствие, деструктивными проявлениями в образовании стали его платность и снижение качества.
Международные стандарты, задавая общее направление развитию современного образования, содействуют формированию общего образовательного пространства. Однако лишь законодательство государства наполняет право на образование конкретным содержанием.
Право на образование в большинстве стран закреплено на конституционном уровне правового регулирования, что служит дополнительной политико-правовой гарантией его реализации. Международные стандарты задают общее направление развитию современного образовательного права, содействуют формированию общего образовательного пространства. Нормы, определяющие универсальные международные стандарты права на образование, содержатся в актах, принятых Организацией Объединенных Наций и ее специализированными учреждениями (ЮНЕСКО, МОТ и др.).
Среди первых основополагающих документов, закрепивших право граждан на образование, является принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года «Всеобщая декларация прав человека». Декларация охарактеризовала право на образование как одно из фундаментальных прав человека . Далее, право на образование получило развитие в «Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах» 1966 года, где говорится о «праве каждого человека на образование», включая «обязательное и бесплатное для всех начальное образование».
Еще одним документом, отражающим необходимость и значимость права на образование, стала «Европейская конвенция по правам человека» (далее -ЕКПЧ) . Определение содержания прав, закрепленных в ЕКПЧ, является, согласно ст. 32 ЕКПЧ, прерогативой Европейского суда по правам человека, осуществляемой им в ходе рассмотрения конкретных дел.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
О правах ребенка как первичного субъекта образования, нуждающегося в особой защите государства, стали говорить только в XX веке с принятием Женевской декларации («Декларации о правах ребенка» 1924 года). Она четко определила стратегическое направление: «государства обязаны проявлять особую заботу о детях» ввиду их умственной и физической незрелости .
Принятие Устава ООН (1945) и «Всеобщей декларации прав человека» (1948) позволило в 1959 году провозгласить «Декларацию прав детей». Впервые на международном уровне подчеркивается особый статус ребенка-инвалида и его образовательных потребностей.
Законодательство Российской Федерации стремится привести свои нормы в соответствие с международными стандартами прав человека, во многом расширяя отдельные нормы. В преамбуле Конституции Российской Федерации отмечается, что многонациональный народ России осознает себя частью мирового сообщества. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание и защита которых является обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). Ст. 43 Конституции РФ закрепила право каждого на образование, которое является гарантированно общедоступным и бесплатным. В то же время установлена обязанность каждого гражданина получить основное общее образование .
Развитием положений Конституции РФ является федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Законом определены принципы в области образования: приоритетность образования, недопустимость дискриминации в сфере образования, единство образовательного пространства, обеспечение права на образование в течение всей жизни гражданина и т.д. . Законом также установлены полномочия органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере образования, система образования и ее структура, раскрыты основные категории сферы образования.
Помимо Конституции РФ и ФЗ «Об образовании в РФ», нормативно-правовое обеспечение реализации права на образование осуществляется федеральными государственными образовательными стандартами, указами президента, постановлениями правительства, приказами Министерства образования и науки РФ, распоряжениями, приказами Рособрнадзора, а также нормативными актами субъекта РФ (например, закон Пермского края от 12.03.2014 № 308-ПК «Об образовании в Пермском крае»).
Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей право граждан на общее образование, позволяет выделить своего рода стандарты образования:
1. Доступность как первостепенное условие реализации права на образование. На всей территории государства должны быть доступны как непосредственно образовательные организации, так и образовательные программы в целом. Кроме того, понятие «доступность» включает в себя:
— отсутствие дискриминации, т. е. доступность образования для всех, независимо от национальности, пола, социального положения, физического и умственного развития и т. д.;
— физическая доступность, т. е. физическая досягаемость, разумное географическое удаление учебного заведения либо возможность получения образования посредствам современных технологий (например, дистанционное обучение);
— экономическая доступность, т. е. бесплатность получения начального, среднего, общего образования.
2. Бесплатность. Общее образование на территории Российской Федерации должно предоставляться каждому на бесплатной основе. Финансирование обеспечения обучающихся учебными пособиями и иными учебными материалами, техническое оборудование кабинетов, доставка обучающихся из отдаленных местностей осуществляется из государственных и муниципальных бюджетов. Запрещается принудительный сбор денежных средств с родителей (законных представителей) обучающихся.
3. Приемлемость. Форма и содержание образования, включая программы и методы обучения, должны быть приемлемыми (например, адекватными, учитывающими культурные особенности и качественными) для учащихся, а в соответствующих случаях — для родителей; этот критерий обусловлен целями образования и минимумом требований для образования, который может быть установлен государством.
4. Качество. Общее образование, предоставляемое образовательными организациями, должно соответствовать установленным Конституцией РФ, федеральными законами, ФГОС требованиям. Материал учебных предметов должен вычитываться в полном объеме. Работать в образовательных организациях должны только квалифицированные, профессиональные кадры.
5. Наличие. На территории государства должно иметься достаточное количество действующих учебных заведений и программ. Условия, необходимые для их функционирования, зависят от целого ряда факторов, включая уровень развития, при котором они действуют (профессиональный преподавательский состав, санитарно-гигиенические условия и проч.), при этом некоторым из них также потребуются такие элементы инфраструктуры, как библиотека, компьютерные средства и информационная технология. Должны быть специализированные учреждения или специализированные классы для детей с ограниченными возможностями здоровья. При этом государства должны стремиться к интеграции (совместному обучению обычных детей и детей-инвалидов) и, по возможности, отказаться от принципа сегрегации (раздельного обучения детей по признаку здоровья).
6. Адаптируемость. Образование должно быть гибким, способным соответствовать потребностям изменяющегося общества и отдельных его институтов. Адаптируемость также понимается как программа обучения по адаптируемым методам, в соответствии с которыми дети с особыми образовательными потребностями могут получать образование.
Следует отметить, что международные стандарты прав на образование претерпевают изменения, улучшая положение граждан. Российские стандарты образования соответствуют международным договорам, предоставляя гражданам право на получение образования. Основную роль в реализации права человека на образование принимает на себя государство.
В условиях стремительных, глобальных изменений в российском социуме образование, по оценкам специалистов, пребывает в кризисе. Несмотря на то что законодательство как на международном, так и на национальном уровне особым образом закрепляет право на образование, ежегодные доклады правозащитных организаций и уполномоченных по правам человека и правам ребенка свидетельствуют о нарушениях реализации прав участников образовательных отношений.
Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного среднего общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством формирования и осуществления расходов относится к предмету ведения субъектов. В целях реализации основных общеобразовательных программ из бюджетов субъектов выделяются субвенции местным бюджетам в размере, необходимом для оплаты труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, формирования учебно-методической базы общеобразовательных учреждений, обеспечения хозяйственных нужд в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.
В Пермском крае финансирование общего образования осуществляется в соответствии с принципами нормативного подушевого финансирования и, как показывает анализ бюджета региона, их объем постепенно растет . В то же время возможности бюджетов муниципальных образований различны и не позволяют обеспечить полноценную реализацию прав граждан.
Среднее общее образование способствует формированию базового объема знаний, социализации личности, без которых невозможно получение профессиональных знаний, и, инвестируя в образование, государство увеличивает свой же капитал. Осуществляя расходы на образование,
государство возвращает затраченные бюджетные средства через определенное количество лет в виде подготовленных кадров, в которых оно нуждается вне зависимости от стадии своего развития. Таким образом, формирование расходов на образование первостепенным образом зависит от государственной политики в сфере образования в Российской Федерации и субъектах федерации.
Государство, не вкладывая в образование необходимые финансовые средства, порождает проблему дефицита педагогических кадров и не всегда высокой квалификации учителей, особенно в сельской местности. Молодые специалисты крайне неохотно идут работать в образовательные организации из-за низкого уровня как заработной платы, так и престижа профессии, что сказывается на снижении качества получаемого образования.
Нельзя сказать, что педагогические работники не поддерживаются. Например, в ст. 23 закона Пермского края «Об образовании в Пермском крае» установлены меры социальной поддержки педагогических работников в виде единовременных пособий выпускникам и других выплат. За счет средств краевого бюджета педагоги, прибывшие на постоянное место жительства в сельские населенные пункты края в связи с трудоустройством в образовательное учреждение начального, основного и среднего общего образования будут иметь право на единовременную компенсационную выплату на приобретение или строительство жилого помещения в размере до 1 млн. рублей . Однако жесткие требования к получению выплат, ограниченный бюджет, разная трактовка норм закона чиновниками районных отделов образования приводят к ограничению мер социальной поддержки педагогических работников.
Анализ деятельности образовательных организаций общего образования, судебной практики и статистики, отчетов государственной инспекции по контролю и надзору в сфере образования Пермского края позволил выявить нарушения в ходе реализации прав граждан на общее образование, которые можно объединить в проблемные зоны.
Во-первых, нарушение принципа бесплатности предоставления общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях . В данном случае можно отметить несколько аспектов:
1. Квотирование мест в дошкольных учреждениях либо предоставление их на платной основе.
2. Принуждение родителей обучающихся к оплате различных услуг.
Незаконное взимание денежных средств с родителей учащихся — одна
из наиболее распространенных и важнейших проблем. «Поборы» с родителей
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
стали достаточно частым явлением в образовательных организациях: взимание обязательного ежемесячного целевого взноса с родителей за обучение, сбор средств с родителей на приобретение средств обучения и учебников, оплата охранных услуг и т. д. .
Например, постановлением мирового судьи Большесосновского судебного района был привлечен к административной ответственности директор МБОУ «Частинская СОШ» по ч. 1 ст. 5.57 КоАП РФ за нарушение прав обучающихся на получение бесплатных учебных пособий . Рабочие тетради, входящие в комплект учебников приобретались за счет родителей. Директору школы назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей. Анализ судебных решений, представлений прокуроров показывает, что количество таких нарушений не уменьшается (в частности, в Усольском районе, г. Перми и др.) .
Во-вторых, нарушения, связанные с доступностью образования, т. е. физической возможностью посещать образовательную организацию и присутствовать на уроках.
В 2016 году Правительством Пермского края была реализована программа доступности дошкольного образования с трехлетнего возраста. Было построено пять дошкольных учреждений на 735 мест, создано 3790 новых учебных мест в школах Пермского края, из них 1200 мест — в новых. Однако проблемы очередности в детские сады, отсутствия детских яслей и объективной информации о перспективах получения места в детском саду, непрозрачности процедуры приема детей в детские сады остались .
На сайте администрации Перми www.gorodperm.ru размещена и постоянно обновляется информация о порядке устройства ребенка в детский сад, порядке дополнительного набора детей, категориях граждан, имеющих льготы при зачислении детей в дошкольные учреждения, детских садах Перми. В то же время информация о вводе в действие новых детских садов недоступна гражданам.
Кроме того, о нарушении принципа доступности в отдельных образовательных организациях Пермского края говорят отчеты Государственной инспекции по надзору и контролю в сфере образования Пермского края, в частности, доклад о качестве (по итогам контрольно-надзорной деятельности в 2015 — 2016 годах), отчеты о результатах плановых выездных проверок управлений образования районов и образовательных организаций (в частности, в Кишертском муниципальном районе и т. д.).
В-третьих, нарушения в организации образовательного процесса при реализации ФГОС. В нарушение требований ФГОС дошкольного образования не соблюдается вариативность, доступность, насыщенность предметно-развивающей среды. Недостаточно игрового оборудования и игр, пособий и материалов для организации самостоятельной продуктивной изобразительной деятельности в соответствии с реализуемой программой. Существуют нарушения психолого-педагогических и кадровых условий реализации программы . Это связано с приемом на работу воспитателей, не имеющих уровня образования, соответствующего квалификационным требованиям. Ситуация с недостаточным уровнем квалификации педагогических кадров является типичной, но учреждениями не используется возможность приема на работу педагогических работников по рекомендации аттестационной комиссии.
Достаточно частыми являются нарушения в области переаттестации учеников, отчисление их из образовательной организации, реализация ФГОС не в полном объеме. Так, в ходе рассмотрения дела № 5-589/2016 постановлением мирового судьи Свердловского судебного района г. Перми был привлечен к ответственности директор НОУ «Гимназия им. М.И. Пинаевой» за нарушение правил перевода обучающихся из одной организации в другую, непредставление соответствующей документации. Наказание в виде административного штрафа составило 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей .
В-четвертых, качество образования, а именно: квалифицированный, профессиональный педагогический коллектив, предоставление учебного материала в полном объеме, доступ к электронным системам. О ряде показателей качественности образования в Пермском крае можно судить по рис. 1. Анализ результатов образовательной деятельности в Пермском крае в 2015-2016 годах показал достаточно высокий уровень подготовки выпускников школ по всем предметам учебного плана .
В-пятых, адаптируемость образования к современным условиям. Предоставляемое образование не соответствует условиям современного интегративного общества, реализация образовательных программ без применения электронного обучения и дистанционных образовательных технологий (например, при обучении на дому). Часто муниципальные органы власти не создают необходимых условий для получения качественного образования лицам с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений их развития и социальной адаптации, оказания им ранней
коррекционной помощи (в частности, не создают психолого-медико-педагогические комиссии, хотя это в их компетенции).
Отсутствие повышения квзяификации педагогических рзботников | 31
I 7
Отсутствие отчета о результатах самообследовзния учреждения | эд
Нарушение прав обучающихся е части ликвидации академической
задолженности
Отсутствие справок об отсутствии судимости у работников учреждения
Нарушение правил оказания платных образовательных услуг | 1
Отсутствие на официальном сайте образовательного учреждении в сети а Интернет» требуемой информации
Нарушение прав родителей обучающихся и воспитанников в части ознакомления с уставом, лицензией и др.документами Нарушение прав работников образовательных организаций при проведении аттестации Нарушение прав работников образовательных организаций на участие в управлении образовательной организацией
Несоблюдение порядка заполнения, выдачи, хранения и учетз _шиашешдв шоицддвышпт рйрдзш п^ дВдаздвдшш_
I 7
Рис. 1. Типичные нарушения образовательной деятельности, выявленные государственной инспекцией по надзору и контролю в сфере образования Пермского края
Реализация права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов традиционно является одним из значимых аспектов государственной политики в сфере образования. В отдельных районах Пермского края (в частности, в Кишертском муниципальном районе) не созданы необходимые условия для получения качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений их развития и социальной адаптации, оказания им ранней коррекционной помощи. В районах не создаются территориальные психолого-медико-педагогические комиссии; органами местного самоуправления не реализуется право на создание центров психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи с функциями психолого-медико-педагогической комиссии при наличии потребности в таковых. Локальные нормативные акты об инклюзивном, в частности интегрированном, обучении детей с ОВЗ не предусматривают выдачи документа государственного образца, что противоречит ст. 60 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (Шумковская ООШ) и т. д» .
Исходя из вышеизложенного, с учетом практики Пермского края по реализации прав граждан на общее образование (реализация проектов «Мобильный учитель», «Онлайн-педагог», строительство новых детских садов, школ, домов учителей и прочее) можно предложить следующие пути решения изученных проблем:
Во-первых, усиление заинтересованности молодых специалистов в работе в образовательных организациях посредством предоставления определенных льгот при поступлении на работу (снижение требований к опыту работы, заключение контракта между студентами и потенциальными работодателями -образовательными организациями, предоставление определенных субсидий для молодых специалистов, работающих в малокомплектных школах).
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Во-вторых, изменение системы обучения студентов педагогических вузов, которая отвечала бы тенденциям современного общества, уровню информатизации, тем самым позволяя подготовить профессиональные, квалифицированные кадры.
В-третьих, усиление государственного и общественного контроля. В качестве особо значимых сфер образовательной деятельности, которые необходимо контролировать, следует выделить: соответствие деятельности образовательных организаций лицензионным требованиям, обеспечение безопасности участников образовательных отношений, соблюдение санитарных норм и правил, финансовая деятельность, обеспечение стандартов качества знаний, квалификация педагогов и воспитателей и т. п. Общественный контроль должен дополняться традиционными ведомственными проверками.
В-четвертых, ужесточение мер административной ответственности в случаях нарушения права на образование, в частности, за ряд нарушений в области охраны здоровья обучающихся, обеспечения нормальных условий пребывания в образовательной организации, соответствующих ФГОС, СанПиН и иным требованиям российского законодательства.
Подводя итог, следует отметить, что проблемные ситуации в сфере реализации права на общее образование в большинстве случаев вызваны недостаточными знаниями субъектов образования в области прав человека; недостатком у педагогов умений и навыков, позволяющих решать задачи образования и воспитания, не нарушая прав человека; сложившейся системой организации воспитательного и образовательного процесса; государственной политикой в сфере образования.
Первостепенной задачей является правовое просвещение и образование субъектов образовательной деятельности относительно реализации их прав
и обязанностей в области образования. Должны приниматься и реализовываться долгосрочные проекты, которые решат вопросы правовой неграмотности субъектов образовательных отношений, например, через трансляцию прав и обязанностей в области образования в локальных актах образовательных организаций, отведение отдельных часов в педагогических вузах на темы, связанные с правами обучающегося, либо введение в образовательные программы отдельной дисциплины «Права человека».
Кроме того, сама по себе государственная политика в сфере образования должна быть адаптирована к современным требованиям и тенденциям образовательной среды. Государственные стандарты должны содержать требования не только к учебным дисциплинам, но и к инструментам и методикам преподавания, предлагая образовательным организациям наиболее эффективные пути предоставления качественного и современного образования.
Список литературы
7. Администрация г. Перми: официальный сайт: . — URL: http://www.gorodperm.ru (дата обращения: 11.09. 2017).
Россия — в соответствии с Конституцией РФ— правовое, демократическое государство, в котором права человека — высшая его ценность.
В системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает особое место.
Впервые это право было закреплено в части 1 статье 26 Всеобщей декларации прав человека (1948) и в дальнейшем закрепилось в части 1 статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966) . Далее, нашло свое выражение в статье 14 Хартии Европейского Союза об основных правах (2000) . Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод гласит, что «никому не может быть отказано в праве на образование» . Данная формулировка доказывает право каждого человека на образование, и запрещает какую-либо дискриминацию в праве на образование, однако Конвенция не конкретизирует уровень получения образования. Таким образом, право на образование входит в международные (и, в частности, европейские) стандарты прав человека.
Закрепляя права на образование, Конституция Российской Федерации устанавливает различные подходы к получению основных видов образования. В статье 43 части 1 Конституции Российской Федерации гласит, что «каждый имеет право на образование» . Раскрывая суть термина «каждый», обозначим его как всякий, любой из себе подобных, взятый подряд . Следовательно, можно предположить, что в соответствии с указанной нормой любой человек в нашей стране наделен допустимым правом получить образование согласно условиям, обозначенным в Основном Законе, независимо от иных социальных признаков, кроме способностей и умения.
Образование — это процесс развития и саморазвития личности, направленный на усвоение социально значимого опыта человечества, воплощенный в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры. Согласно статье 2 Закона РФ от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании» (далее по тексту Закон), образование представляет собой единый целенаправленный процесс обучения и воспитания . Дадим формулировку понятий обучения и воспитания, которые обозначены в Законе как составляющие всего процесса образования.
Обучение — это целенаправленный процесс организации деятельности обучающихся в получении знаний, умений, навыков и компетенций, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающихся мотивации получения образования в течение всей жизни.
Под воспитанием понимается деятельность, которая направлена на развитие личности, создание условий для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных, духовно-нравственных ценностей и принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства .
Образование является общественным благом и в его постижении, развитии заинтересованы человек, общество и государство в равной степени. Поскольку от уровня образованности граждан и качества, полученных ими знаний зависит развитие общества и государства в целом.
Право на образование рассматривается как конституционное, главное, естественное право человека. Для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, государство РФ, исходя из исключительной значимости образования, в Законе провозгласило область образования приоритетной. О заинтересованности к сфере образования говорит и то, что первым Указом Президента РСФСР был принят Указ «О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации» от 11 июля 1991года. В нем предусмотрена система организационных и правовых мер, которые направлены на укрепление материально-технической и социальной базы образовательных учреждений и на повышение уровня государственной социальной защиты работников сферы образования, учащихся, студентов, аспирантов .
Социальный аспект образования и право каждого на его освоение отражены в статье 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, который является частью правовой системы России, согласно частью 4 статьи 15 Конституции РФ. В нем определены цели образования, которое «должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознание её достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами, содействовать работе ООН» .
Конституцией гарантируется право образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, социального статуса, места проживания, идеологии и других обстоятельств. Гарантируется общедоступность и бесплатность в получении впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов;
Также конкретизируется, что получение основного общего образования обязательно для всех. Под основным общим образованием в соответствии с Законом мы понимаем окончание 9 классов общеобразовательной школы или иного, приравненного к ней по статусу, образовательного учреждения. При успешном окончании обучения выдается документ государственного образца об уровне образования лица, получившего его. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (данная конституционная норма гарантирует получение перечисленных видов образования исключительно детьми). Россия устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
При дальнейшем анализе конституционного права человека на образование во 2 и 3 частях статьи 43 Конституции Российской Федерации разграничиваются совокупные возможности в овладении лицом каждой из ступеней системы образования. Отметим, что уровень гарантированного государством минимального образования всегда зависит от экономических возможностей государства на каждом историческом этапе его развития.
Право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя право на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование. Закон «Об образовании» подтверждает основные конституционные права и свободы обучающихся, реализующиеся в сфере образования. Это право на уважение человеческого достоинства, свободу совести и информации, свободное выражение мнений и убеждений, свободное посещение мероприятий, не предусмотренных учебным планом, охрану здоровья.
Некоторые права учащихся, отражающие конституционное право на объединение, свободу труда в Законе «Об образовании» раскрываются через введение запретительных норм. Не допускается принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации (объединения), движения и партии, а также принудительное привлечение к деятельности этих организаций и участию в агитационных кампаниях и политических акциях. Запрещается привлекать обучающихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений без их согласия и их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой.
Россия является многонациональным государством и положение о том, что граждане РФ имеют право получить основное общее образование на родном языке, становится немаловажным аспектом. А также имеют «право на изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации в пределах возможностей, предоставляемых системой образования, в порядке, установленном законодательством об образовании» . Данное право граждан реализуется созданием достаточного числа соответствующих образовательных учреждений, классов, групп и условий для их функционирования. Государство оказывает содействие в подготовке специалистов для организации образовательного процесса на языках народов Российской Федерации, не имеющих своей государственности.
Существенной составной частью права на образование представляет положение о том, что лица, достигшие своего совершеннолетия, имеют право выбрать образовательное учреждение и форму его получения. Ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только в соответствии со статье 5 Закона.
В то же время общедоступность образования для основной части населения страны нереальна без возможности получить его бесплатно. При этом, однако, следует учесть, что рассмотренные виды образования граждане имеют право получить бесплатно только впервые. Что касается лиц, имеющих начальное и среднее профессиональное образование, то они, по направлению государственной службы занятости, при утрате возможность работать по профессии, специальности, в случае профессионального заболевания и (или) инвалидности, в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ, вправе неоднократно получать его бесплатно.
В целях реализации права граждан на образование, которые нуждаются в социальной помощи, государство полностью или частично выделяет средства на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым выделяется финансирование, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов. Государство оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления им специальных государственных стипендий.
Конституционное право на образование реализуется в условиях свободы выбора: для обучающихся — уровня образования, образовательного учреждения, формы образования, для преподавательского состава — методик обучения, для образовательного учреждения — организационной структуры, формы управления, разработки учебных программ и другие. Такой вывод можно сделать и исходя из анализа действующего законодательства. Так в части 4 статьи 2 Закона РФ «Об образовании» гарантирует светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках концепции светского государства, которым Россия провозглашает себя в статье 14 Конституции РФ. Светский характер образования основывается на свободе совести участников образовательного процесса.
Таким образом, образование можно оценивать как долгосрочный ресурс национального и регионального развития, который ориентирован на будущее, воспроизводящий и развивающий человеческий потенциал применительно к условиям завтрашнего дня. Конституционное право на образование объявлено одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации и является сложным по составу, включая в себя ряд относительно самостоятельных прав. В ряде случаев оно является одновременно и обязанностью получать (иметь) образование.
Литература:
2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года // Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291;
3. Хартии Европейского Союза об основных правах от 12 декабря 2007 года // Законодательство ЕС. 2007;
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993);
5. С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова Толковый словарь русского языка. Электронный ресурс: ;
6. Федеральный Закон РФ «Об образовании» от 29 декабря 2012 года № 273- ФЗ // СЗ РФ. 2012. № 51. Ст. 7598;
7. Указ Президента РСФСР «О первоочередных мерах по развитию образования в Российской Федерации» от 11 июля 1991года // Ведомости СССР. 1991. № 47. Ст. 1123;
8. Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Париж 20 марта 1952 г.) (с изменениями от 11 мая 1994 г.) Ст.2.