Права сторон в административном процессе

2011

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

М.А. Руса*ова*

ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В АРБИТРАЖНЫХ СУДАХ

Исходя из законодательства РФ, арбитражные суды, реализуя административное судопроизводство, осуществляют защиту нарушенных государством или оспариваемых прав и законных интересов юридических лиц и граждан, имеющих статус предпринимателя, а также содействуют правовыми средствами укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Глава 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее — АПК РФ) определяет порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, в том числе § 1 — порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности, §2- порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

С учетом того, что общий порядок рассмотрения дел об административном правонарушении (в том числе и судьями) определен в главе 29 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), а общий порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях — в главе 30 КоАП РФ, при применении положений главы 25 АПК РФ могут возникнуть определенные сложности. Так, считается целесообразным исследовать проблемы соотношения положений АПК РФ и КоАП РФ, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, обжалования и опротестования постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

Сразу отметим, что несоответствие отдельных положений АПК РФ и КоАП РФ не противоречит принципам законодательства об административных правонарушениях, т.к. в КоАП РФ (пункт 4 часть 1 статья 1.3) содержится лишь общее правило, соответствующее пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ о том, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации. Это означает, что КоАП РФ — это не единственный законодательный акт, устанавливающий порядок административного судопроизводства.

Прежде чем рассматривать соотношение норм АПК РФ и КоАП РФ, необходимо отметить, что в этих актах использованы различные понятийные категории. Соответственно, при использовании определенных понятий административного судопроизводства приведены их формулировки в зависимости от того, норма какого кодекса рассматривается.

Соискатель кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

В процессе исследования производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах необходимо выделить основные аспекты, позволяющие делать вывод о наличии особенностей в процессе рассмотрения административных дел в арбитражных судах.

1. Возбуждение дел указанной категории осуществляется путем подачи не иска, а заявления, т.е. путем обжалования или оспаривания. Лица, инициирующие рассмотрение спора, в деле именуются заявителями, лицами, подающими жалобу, лицами, отвечающими по жалобе, заинтересованными лицами.

Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (статья 202 АПК РФ); производство по делам об оспаривании решений административных органов — на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (статья 207 АПК РФ). Возможности оспаривать решения о привлечении к административной ответственности статья 207 АПК РФ другим лицам не предоставляет, тем самым данная специальная норма лишила иных потерпевших обжаловать решения по делам об административных правонарушениях, затрагивающие их права и законные интересы.

В то же время статья 30.1 КоАП РФ предусматривает право лиц, указанных в статьях 25.1-25.5 КоАП РФ, в том числе потерпевших, обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях.

Возникшее противоречие устранил Пленум ВАС РФ. В его постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 (п. 4) сказано, что в силу части 1 статьи 4 АПК РФ лицо, признанное потерпевшим в соответствии со статьями 25.2, 28.2 КоАП РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 главы 25 АПК РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы. При рассмотрении дел об административных правонарушениях потерпевший извещается о времени и месте судебного заседания. Процессуальное положение и права потерпевшего определены КоАП РФ. Вместе с тем, статьи 204 и 209 АПК РФ не предусматривают обязанности заявителя включать в заявление сведения о потерпевшем по делу об административном правонарушении, в результате чего арбитражный суд не может исполнить возложенную на него статьями 205, 210 АПК РФ обязанность известить всех лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания.

2. По общим правилам искового производства в арбитражном суде в том случае, если при решении вопроса о принятии искового заявления к производству арбитражного суда судья установит, что дело неподсудно данному суду, то арбитражный суд на основании пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ возвращает заявление, о чем в соответствии с частью 2 этой же статьи выносится

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

определение. Однако эти правила (правила подсудности) содержатся в главе 13, а не в главе 25 АПК РФ, т.е. данный случай не подпадает под разъяснение Пленума ВАС РФ1.

Последствия несоблюдения территориальной подсудности при рассмотрении дела об административном правонарушении установлены только в КоАП РФ: согласно пункту 9 части 1 статьи 29.7 при рассмотрении дела об административном правонарушении выносится определение о передаче дела по подведомственности в соответствии со статьей 29.5 КоАП РФ.

3. Несоблюдение требований по оформлению заявления влечет последствия, предусмотренные статьями 128, 129 АПК РФ, — оставление заявления без движения или возвращение заявления.

Для сравнения, в судах общей юрисдикции в том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол2.

И еще одна особенность — в отличие от АПК РФ, возвращение протокола в соответствии с КоАП РФ возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол по результатам рассмотрения дела3.

4. Одним из правил рассмотрения дел об административных правонарушениях является возложение бремени доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности, на административный орган, составивший протокол, либо административный орган, принявший оспариваемое решение. Арбитражные суды при рассмотрении дел об административных правонарушениях, наряду с судами общей юрисдикции, руководствуются данным правилом, которое нашло отражение в части 5 статьи 205, части 4 статьи 210 АПК РФ.

5. При рассмотрении дел об административных правонарушениях многие институты искового производства действуют с известными ограничениями: не может предъявляться встречный иск (заявление); не допускается передача дела

1 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного суда РФ от

2 июня 2004 г. № 10 // Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. — 2004. — № 8.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2 О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5 // Российская газета. — 2005.

3 Там же.

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

на разрешение третейского суда; не может заключаться мировое соглашение; запрещено изменение предмета или основания иска; не разрешается увеличивать или уменьшать исковые требования; не допускается отказ от иска (заявления).

6. При исследовании особенностей рассмотрения дел об административных правонарушениях необходимо обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»» дело об административном правонарушении рассматривается в двухмесячный срок со дня получения судьей, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

До вступления в силу данного закона для дел об административных правонарушениях был установлен сокращенный срок рассмотрения (15 дней при привлечении к административной ответственности и 10 дней при оспаривании решения о привлечении к административной ответственности). С 4 мая 2010 года срок рассмотрения исследуемой категории дел составляет два месяца со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности. При определенных обстоятельствах этот срок может быть продлен, но не более чем на один месяц, о чем выносится соответствующее определение.

Таким образом, указанные изменения законодательства РФ способствуют разрешению проблем, связанных с невозможностью в полной мере выполнить требования статей 136, 137 АПК РФ в части обязательного проведения предварительного судебного заседания и назначения дела к судебному разбирательству только после проведения подготовки. Благодаря увеличению рассматриваемого процессуального срока преодолены сложности при извещении участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания своевременно, т.е. не позднее чем за 15 дней до его начала.

7. В отличие от КоАП РФ, в части 1 статьи 206 АПК РФ установлено, что арбитражный суд принимает решение по делу о привлечении к административной ответственности по правилам главы 20 АПК РФ.

8. Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, суд занимает более активную позицию, чем при рассмотрении споров, вытекающих из гражданских правоотношений. Это связано с тем, что арбитражный суд призван не только защищать права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, но и обеспечивать законность в деятельности органов публичной власти1.

1 Яковенко Н.А. Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, ноябрь 2007 г. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

9. Учитывая положения части 1 статьи 207 АПК РФ и части 3 статьи 30.1 КоАП РФ, дела об оспаривании решений административных органов о привлечении юридического лица к административной ответственности в связи с нарушениями, связанными с деятельностью его филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, на основании статьи 35 АПК РФ рассматриваются по месту нахождения соответствующего административного органа1. При этом при рассмотрении таких дел извещение о времени и месте судебного заседания суду необходимо направить как по месту нахождения самого юридического лица, так и по месту нахождения соответствующего филиала (представительства)2.

10. Исследуя актуальные вопросы рассмотрения дел об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, важно также сказать о том, что федеральным законом не предусмотрено взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности. Кроме того, в силу части 4 статьи 208 АПК РФ (части 5 статьи 30.2 КоАП РФ) не облагается государственной пошлиной заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности3.

11. При рассмотрении административных дел в арбитражных судах в случае отказа в удовлетворении требований административного органа (заявителя) ответчик, юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, имеет право взыскать судебные расходы с административного органа, что невозможно при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции. Можно сказать, что ответчик, согласно положениям АПК РФ, наделен расширенным объемом прав и является полноценным участником арбитражного процесса. Данный вывод подтверждается выработанной судебной практикой, в том числе практикой Арбитражного суда Республики Марий Эл4.

12. Срок подачи апелляционной жалобы на решения по делам об административных правонарушениях составляет 10 дней (часть 4 статьи 206, часть 5 статьи 211 АПК РФ). Необходимо иметь в виду, что в соответствии с частью 3 статьи 113 АПК РФ в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни.

Стоит также отметить, что, привлекая лицо к административной ответственности, арбитражный суд выполняет функцию органа исполнительной власти, уполномоченного рассматривать дела данной категории. Происходит

1 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от

2 июня 2004 г. № 10 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. — 2004. — № 8.

2 Там же.

3 Налоговый кодекс РФ часть 2 от 5 авг. 2000 г. № 117-ФЗ в ред. от 5 апр. 2010 г. // Собрание законодательства РФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3340.

4 Определение Арбитражного суда Республики Марий Эл по делу № А38-6787/2009 от 31 марта 2010 г. // Архив Арбитражного суда Республики Марий Эл.

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

совмещение функций судебной власти с функциями административноюрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов.

Административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

На практике в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора, что приводит к росту количества дел, рассмотренных арбитражными судами.

Арбитражный суд при рассмотрении данной категории дел выполняет функции, аналогичные тем, которые свойственны апелляционной инстанции по отношению к решениям суда первой инстанции. Арбитражный суд осуществляет контроль, проверяя законность постановления административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к ответственности, предусмотренной не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации. По отношению к суду первой инстанции, принявшему решение о привлечении к административной ответственности, такой контроль осуществляет суд апелляционной инстанции. Происходит смешение функций суда первой инстанции в отношении дел об оспаривании решений (постановлений) по делам об административных правонарушениях и суда апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционных жалоб на решение суда по делу о привлечении к административной ответственности.

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что происходит со-вмешение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов арбитражных судов. В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности приводит к тому, что арбитражные суды, рассматривая дела, связанные с правонарушениями незначительного характера, не имеющими в своей сути спора о праве, фактически выполняют функции органов исполнительной власти.

В настоящей статье были рассмотрены лишь немногие проблемы из числа возникающих на практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях в арбитражных судах. Такие проблемы могут быть разрешены

4. Вопросы частного права России и зарубежных стран

путем внесения изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство, посредством обобщения практики и издания соответствующих разъяснений Высшим Арбитражным судом РФ. Возможно, потребуется выработка общей позиции Верховного суда и Высшего Арбитражного суда РФ и издание ими совместных постановлений.

Серьезной проблемой нормативного регулирования и практического осуществления деятельности арбитражного суда в производстве по делам об административных правонарушениях является отсутствие концептуального единства, а, следовательно, имеющие место существенные различия правил рассмотрения дел об административных правонарушениях между КоАП РФ и АПК РФ, а также разные терминология и процедуры. Представляется необходимым устранить проблему двойственности процессуальных правил производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые в настоящее время рассматриваются по имеющим противоречия нормам АПК РФ и КоАП РФ.

Представляется, что в целях становления полноценного административнопроцессуального законодательства Российской Федерации необходимо сделать следующее:

— систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства; разработать административное процессуальное законодательство с целью устранения пробелов и коллизий законодательства, формирования единообразной судебной практики по рассмотрению дел об административных правонарушениях, в том числе и в арбитражных судах.

В разделах единого законодательного акта (например, Административно-процессуального кодекса) надлежит нормативно урегулировать производство по делам об административных правонарушениях как в несудебном порядке (рассмотрение дел должностными лицами и органами исполнительной власти), так и в судебном порядке, соответственно определив особенности рассмотрения дел. Кроме того, в этом акте следует предусмотреть процессуальные нормы, устанавливающие особенности рассмотрения и разрешения судьями дел о привлечении к административной ответственности за совершение административных правонарушений физическими лицами (гражданами), а также особенности судебного производства по указанным делам в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

— создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство; сформировать систему административных судов;

— укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту их прав и законных интересов, а также способствующие повышению доверия к правосудию1.

1 Соловых С. Ж., Хазикова В.Н. Проблемы совершенствования процессуальных гарантий прав участников производства по административным правонарушениям в арбитражном процессе, 2008. . Доступ из справочной правовой системы «Гарант».

Марийский юридический вестник

Выпуск 8

Эти шаги позволят ускорить проведение и судебной, и административной реформ в Российской Федерации, главные направления которых должны основываться на положениях формирующейся доктрины российского административного процессуального права1.

Подробный анализ содержания деятельности арбитражного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях с учетом правил общего искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемого АПК РФ, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ, должен послужить отправной точкой дальнейшего совершенствования производства по делам вышеуказанной категории.

Официальная статистика показывает значительное увеличение количества дел об административных правонарушениях, рассматриваемых как Арбитражным судом Республики Марий Эл, так и арбитражными судами по Российской Федерации в целом. Арбитражный суд Республики Марий Эл сообщает об увеличении количества дел об административных правонарушениях: в 2007 г. было рассмотрено 2803 дела, в 2008 году — 2849, в 2009 году — 3550 дел2.

Таким образом, резко возросшее количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, проблематика, связанная с применением мер административной ответственности арбитражными судами к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, объясняет столь пристальное внимание к проблемам совершенствования административно-процессуального статуса арбитражных судов в производстве по делам об административных правонарушениях, свидетельствует о важной роли суда в обеспечении законности в административных отношениях, разрешении экономических споров в публичной сфере, в том числе касающихся привлечения к административной ответственности юридических лиц и граж-дан-предпринимателей.

В заключение отметим, что установленный законом процессуальный порядок должен обеспечивать наиболее эффективное выполнение назначения судопроизводства, заключающегося в защите прав и законных интересов лиц и организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность. В связи с этим работа по совершенствованию процессуального законодательства, несомненно, должна продолжаться.

1 Яковенко Н.А. Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях, ноябрь 2007 г. . Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».

2 Об основных итогах судебно-правовой деятельности Арбитражного суда Республики Марий Эл в 2009 году и о задачах по организации работы на 2010 год: постановление Президиума Арбитражного суда Республики Марий Эл от 26 янв. 2010 г. // Архив Арбитражного суда Республики Марий Эл.

23.09.2015 15:14:00

С 15 сентября 2015 года за исключением отдельных положений вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ (далее – Кодекс или КАС РФ), который регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным судом России и судами общей юрисдикции административных дел.

В предусмотренном Кодексом порядке будут рассматриваться административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или публичными полномочиями, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц.

Кодекс также регулирует производство дел о приостановлении деятельности или о ликвидации политических партий и общественных объединений, религиозных и некоммерческих организаций; о прекращении деятельности СМИ; о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в спецучреждение; о госпитализации в психиатрический или противотуберкулезный стационар в недобровольном порядке.

Кодекс вводит понятия административное дело и административное исковое заявление; определяет статус лиц, участвующих в деле: стороны (административный истец и административный ответчик), заинтересованные лица, прокурор, органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц.

Лица, участвующие в деле, пользуются процессуальными правами и несут обязанности, установленными ст. 45 Кодекса, не только при рассмотрении административного дела, но и при его подготовке к судебному разбирательству. При этом в настоящей статье перечислены общие для всех участников административного судопроизводства права, между тем большинство из них обладают и некоторыми дополнительными правами.

Так, сторонам, помимо перечисленных в полномочий, предоставляются права:

— выступать по административному делу самостоятельно или поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (ч. 3 ст. 41 КАС РФ);

— признавать обстоятельства, на которых другая сторона основывает свои требования или возражения, освобождать последнюю от необходимости дальнейшего доказывания этих фактов (ч. 1 ст. 65 КАС РФ);

— окончить дело соглашением о примирении сторон (ст. 46 КАС РФ) и др.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность. Документом предусматривается также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов.

Предусматривается, что каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается. При этом обязанность доказывать законность оспариваемых правовых актов, решений, действий (бездействия) органов власти и должностных лиц возложена на эти органы и лица.

В соответствии с КАС РФ суды будут рассматривать административные дела по административном искам административного истца к административному же ответчику. Однако сути это особенно не меняет – процессуальное положение указанных участников дела практически идентично статусу сторон в гражданском процессе.

Под административным истцом понимается лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином, либо прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, административными истцами могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица.

Под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В случаях, установленных настоящим Кодексом, административными ответчиками могут быть граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях.

КАС предусматривает две формы одновременного участия нескольких административных истцов и (или) административных ответчиков в одном административном деле. Это может быть либо процессуальное соучастие, либо обращение в суд с коллективным административным исковым заявлением. Основанием для обращения с таким иском КАС РФ признает наличие следующих условий:

1) многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со статьей 41 настоящего Кодекса;

2) однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований;

3) наличие общего административного ответчика (административных соответчиков);

4) использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.

Подобные дела будут рассматриваться, если ко дню обращения лица в суд к его требованию присоединилось не менее 20 лиц путем подписания административного иска либо подачи отдельного заявления о присоединении к нему. При этом если в суд обратится другое лицо с аналогичным иском, суд должен предложить ему присоединиться к поданному коллективному заявлению. Если истец откажется, то суд приостанавливает производство по его заявлению до принятия решения по коллективному иску.

Точно также, если в результате вступления в дело соистцов будет установлено наличие обстоятельств, предусматривающих подачу коллективного иска, то суд по ходатайству лица, участвующего в деле, и с учетом мнения сторон вправе вынести определение о рассмотрении дела в порядке коллективного иска. При этом рассмотрение дела должно будет начаться сначала.

Возврат к списку

Под участниками производства по делам об административных правонарушениях понимаются:

  • • лица, заинтересованные в исходе дела (лицо, в отношении которого ведется производство; потерпевший; законные представители физического и юридического лица; защитник и представитель);
  • • лица, способствующие осуществлению производства (свидетель, понятой, специалист, эксперт, переводчик, прокурор) (рис. 3.3).

Рис. 3.3. Участники производства по делу об административном правонарушении

Согласно ст. 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу (как физическое, так и юридическое), вправе:

  • • знакомиться со всеми материалами дела;
  • • давать объяснения;
  • • представлять доказательства;
  • • заявлять ходатайства и отводы;
  • • пользоваться юридической помощью защитника;
  • • пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Кроме того, указанное лицо вправе обжаловать в суд принятые по делу постановление и решение (гл. 30 КоАП РФ).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, имеет право присутствовать при рассмотрении дела. В отсутствие такого лица дело может быть рассмотрено только в том случае, если имеются данные о его надлежащем извещении о времени и месте рассмотрения дела и от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо ходатайство оставлено без удовлетворения.

В то же время судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, вправе признать обязательным присутствие привлекаемого к ответственности лица. При рассмотрении дела о правонарушении, влекущем административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо обязательные работы, присутствие указанного лица является обязательным в силу закона (ст. 25.1 КоАП РФ).

Несовершеннолетний, привлекаемый к ответственности, может быть удален на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать на него отрицательное влияние.

Потерпевший – физическое или юридическое лицо, которому причинен физический (например, телесные повреждения), имущественный (уничтожение или повреждение имущества) или моральный (нравственные страдания или подрыв деловой репутации) вред.

Права потерпевшего, по сути, идентичны правам лица, в отношении которого ведется производство по делу. Потерпевший может быть опрошен в качестве свидетеля (ст. 25.2 КоАП РФ).

Законные представители физического лица осуществляют защиту прав и законных интересов лица, в отношении которого ведется производство по делу, или потерпевшего, который является несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию лишен возможности самостоятельно реализовывать свои права. К законным представителям относятся родители, усыновители, опекуны и попечители, родственные связи или соответствующие полномочия которых удостоверяются предусмотренными законом документами (ст. 25.3 КоАП РФ).

Законные представители имеют те же права и несут те же обязанности, которые предусмотрены КоАП РФ в отношении представляемых ими лиц.

Законные представители юридического лица осуществляют защиту прав и законных интересов юридического лица. В соответствии с ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Согласно ч. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя или защитника. В их отсутствие дело может быть рассмотрено в случае выявления правонарушения, предусмотренного гл. 12 КоАП РФ, или в случае совершения правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта РФ, совершенного с использованием транспортного средства, либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированного с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи (ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ).

Дело об административном правонарушении может быть рассмотрено заочно, если имеются данные о надлежащем извещении о месте и времени рассмотрения дела и от соответствующих лиц не поступило ходатайство об отложении дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения. В то же время субъект, рассматривающий дело, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ).

Защитник и представитель могут участвовать в производстве по делу для оказания юридической помощи соответственно лицу, в отношении которого оно ведется, и потерпевшему. В качестве защитника или представителя допускаются адвокат, полномочия которого удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием, или иное лицо, полномочия которого удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (ст. 25.5 КоАП РФ) .

Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента его возбуждения. Данные лица имеют те же права и обязанности, что и защищаемые либо представляемые ими лица.

Ныне в качестве защитника по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в области предпринимательской деятельности (имеется в виду и юридическое, и физическое лицо), может быть допущен Уполномоченный при Президенте РФ по защите предпринимателей (см. ст. 25.5 КоАП РФ).

Следует отметить, что к участию в производстве по делу об административном правонарушении в качестве защитника и представителя не допускаются лица в случае, если они являются сотрудниками государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела, или они ранее выступали в качестве иных участников производства по данному делу (ч. 1 ст. 25.12 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 25.6 КоАП РФ в качестве свидетеля может быть вызвано лицо, которому могут быть известны подлежащие установлению обстоятельства по делу.

Свидетель обязан:

  • • явиться по вызову субъекта, осуществляющего производство по делу;
  • • дать правдивые показания (сообщить все известное по делу; ответить на поставленные вопросы; удостоверить своей подписью правильность занесения его показаний в протокол).

Свидетель предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний, предусмотренной ст. 17.9 КоАП РФ.

Свидетель вправе:

  • • не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников (родителей, детей, усыновителей, усыновленных, родных братьев и сестер, бабушек, дедушек, внуков);
  • • давать показания на родном языке или на языке, которым владеет;
  • • пользоваться бесплатной помощью переводчика;
  • • делать замечания по поводу правильности занесения своих показаний в протокол.

Следует иметь в виду, что при опросе несовершеннолетнего свидетеля, не достигшего 14 лет, обязательно присутствие педагога или психолога, а в случае необходимости – законного представителя несовершеннолетнего.

Понятой – любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, которое привлекается должностным лицом, в производстве которого находится дело, для присутствия при осуществлении процессуальных действий (ст. 25.7 КоАП РФ).

Присутствие понятых является обязательным в случае применения определенных мер обеспечения производства по делу (например, при личном досмотре, досмотре вещей, находящихся при физическом лице, досмотре транспортного средства, изъятии вещей и документов, освидетельствовании на состояние алкогольного опьянения).

Понятой удостоверяет своей подписью факт совершения в его присутствии соответствующих процессуальных действий и их результаты. По поводу данных действий он вправе делать замечания, которые подлежат занесению в протокол. При необходимости понятой может быть опрошен в качестве свидетеля.

Специалист – любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств, которое привлекается для участия в производстве по делу.

Специалист обязан:

  • • явиться по вызову субъекта, в производстве которого находится дело;
  • • участвовать в проведении соответствующих действий, давать пояснения по поводу совершаемых им действий;
  • • удостоверить своей подписью факт совершения указанных действий, их содержание и результаты (ст. 25.8 КоАП РФ).

Специалист предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных пояснений, предусмотренной ст. 17.9 КоАП РФ.

Специалист вправе:

  • • знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету действий, совершаемых с его участием;
  • • с разрешения судьи, органа, должностного лица, осуществляющих производство по делу, задавать вопросы, относящиеся к предмету соответствующих действий, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелю;
  • • делать заявления и замечания по поводу совершаемых им действий, которые подлежат занесению в протокол.

Эксперт – любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения, привлекаемое для участия в производстве по делу.

Эксперт обязан:

  • • явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело;
  • • дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам;
  • • дать требуемые объяснения в связи с содержанием заключения (ст. 25.9 КоАП РФ).

Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, предусмотренной ст. 17.9 КоАП РФ.

Эксперт вправе:

  • • знакомиться с материалами дела, относящимися к предмету экспертизы, заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, необходимых для дачи заключения;
  • • с разрешения субъекта, осуществляющего производство по делу, задавать вопросы, относящиеся к предмету экспертизы, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему и свидетелю;
  • • указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, которые установлены при проведении экспертизы и по поводу которых ему не были поставлены вопросы.

Кроме того, эксперт может отказаться от дачи заключения, если поставленные вопросы выходят за пределы его специальных познаний или если предоставленных ему материалов недостаточно для дачи заключения.

Переводчик – любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода, необходимыми для перевода или сурдоперевода, которое привлекается для участия в производстве по делу. Переводчик назначается судьей, органом, должностным лицом, осуществляющими производство по делу.

Переводчик обязан:

  • • явиться по вызову указанного субъекта;
  • • выполнить полно и точно порученный ему перевод;
  • • удостоверить верность перевода своей подписью (ст. 25.10 КоАП РФ).

Он предупреждается об административной ответственности за выполнение заведомо неправильного перевода, предусмотренной ст. 17.9 КоАП РФ.

Необходимо иметь в виду, что в производстве по делу об административном правонарушении в качестве специалиста, эксперта и переводчика не допускаются лица в тех случаях, когда они состоят в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к ответственности, потерпевшим и их законными представителями, защитником, представителем потерпевшего, прокурором, судьей, членом коллегиального органа или должностным лицом, в производстве которых находится данное дело; ранее выступали в качестве иных участников в производстве по данному делу, а равно если имеются основания считать этих лиц лично, прямо или косвенно, заинтересованными в исходе дела (ч. 2 ст. 25.12 КоАП РФ). При наличии указанных обстоятельств лица, участие которых в производстве не допускается, подлежат отводу. Заявление о самоотводе или об отводе подается судье, должностному лицу, в орган, в производстве которых находится дело. После рассмотрения такого заявления выносится определение о его удовлетворении или об отказе в этом (ст. 25.13 КоАП РФ).

Особое место среди участников производства занимает прокурор, поскольку прокуратура осуществляет в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда (ст. 24.6 КоАП РФ).

Прокурор вправе:

  • • возбуждать производство по делу об административном правонарушении (ст. 28.4 КоАП РФ);
  • • участвовать в рассмотрении дела, предъявлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела (ст. 25.11 КоАП);
  • • приносить протест на вынесенное постановление по делу независимо от участия в деле (ст. 30.10, 30.12, 30.14–30.19 КоАП);
  • • совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Важно иметь в виду, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела о правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела, возбужденного по инициативе прокурора (ст. 25.11).

В соответствии со ст. 25.14 КоАП РФ потерпевшему, его законным представителям, свидетелю, специалисту, эксперту, переводчику и понятому в установленном Правительством РФ порядке возмещаются расходы в связи с явкой к субъекту административной юрисдикции, в производстве которого находится дело. В установленном Правительством РФ порядке оплачивается труд специалиста, эксперта и переводчика . Упомянутые расходы относятся к издержкам по делу об административном правонарушении (ст. 24.7 КоАП РФ).

Кодекс предусматривает порядок извещения лиц, участвующих в производстве по делу (ст. 25.15). Речь идет об уведомлении о месте и времени рассмотрения дела или вызове лиц, участвующих в производстве по делу в суде, у должностного лица, в органе. Причем это уведомление может осуществляться в различных формах: заказным письмом, повесткой, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием других средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручения адресату. Установлен также порядок направления извещения гражданам и юридическим лицам.

В 2011 г. в КоАП РФ введена гл. 29.1, разрешающая вопросы, связанные с правовой помощью по делам об административных правонарушениях в случаях нахождения лиц, привлекаемых к ответственности, других участников производства за пределами территории РФ и необходимости производства процессуальных действий на территории иностранного государства. В КоАП РФ определены содержание и форма запроса о правовой помощи, порядок его направления, порядок процессуальных действий по вызову свидетеля, потерпевшего, эксперта, находящихся за пределами территории РФ, а также порядок направления материала об административном правонарушении для осуществления административного преследования. Однако все эти действия возможны лишь при наличии международного договора РФ о правовой помощи по делам об административных правонарушениях, заключенного на началах взаимности с другим государством. Пока такие международные договоры находятся в стадии разработки.

  • По вопросу об оформлении доверенности, выдаваемой иному лицу, оказывающему юридическую помощь, см.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2008 г., утвержденный постановлениями Президиума ВС РФ от 04.03.2009 и 25.03.2009 (ответ на вопрос № 25).
  • См.: постановление Правительства РФ от 04.03.2003 № 140 «О порядке и размерах возмещения расходов некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях и оплате их труда».

На основании ч. 1 ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Вместе с тем принцип равенства перед законом реализуется с некоторыми «оговорками».
Так, в силу ст. 91 Конституции РФ Президент РФ в период исполнения своих полномочий не подлежит административной ответственности. В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 12.02.2001 N 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен к административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения своих полномочий.
В силу ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ федеральными законами устанавливаются особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутаты, судьи, прокуроры, сотрудники Следственного комитета РФ и иные лица).
Включение в указанный перечень сотрудников Следственного комитета РФ является спорным и непоследовательным. На основании ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ за административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 данной статьи, сотрудники Следственного комитета РФ несут дисциплинарную ответственность. В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ в случае, когда административное правонарушение совершено сотрудником Следственного комитета РФ, за исключением случаев, когда за такое административное правонарушение лицо несет административную ответственность на общих основаниях, производство по делу об административном правонарушении после выяснения всех обстоятельств совершения административного правонарушения подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.
В силу ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 28.12.2010 N 403-ФЗ) в случае, если в действиях сотрудника Следственного комитета РФ выявляются признаки совершения административного правонарушения, соответствующие материалы направляются в орган, должностному лицу, в компетенцию которых входит решение вопроса о привлечении к административной ответственности. Согласно ч. 1.1 ст. 28 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ в случаях, предусмотренных КоАП РФ, сотрудники Следственного комитета РФ за совершение административного правонарушения несут дисциплинарную ответственность.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных сотрудниками Следственного комитета РФ, относится к компетенции районного суда (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
Из приведенных выше норм следует, что сотрудники Следственного комитета РФ подлежат административной ответственности в порядке, установленном для лиц, имеющих специальные звания.
Правовой статус лиц, приведенных в ч. 2 ст. 1.4 и ст. 2.5 КоАП РФ, различается. Указанные лица несут административную ответственность за правонарушения, перечисленные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ на общих основаниях. За совершение иных административных правонарушений они, как и военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, несут дисциплинарную ответственность.
В этой связи полагаем необоснованным включение сотрудников Следственного комитета РФ в перечень лиц, выполняющих определенные государственные функции, в отношении которых применяются особые условия привлечения к административной ответственности, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами в рамках ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ.
Под иными лицами, указанными в части 2 статьи 1.4 КоАП РФ, следует понимать:
1) Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;
2) зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления;
3) кандидатов на должность Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, выборную должность органа местного самоуправления;
4) членов Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий и комиссий референдума с правом решающего голоса <1>.
———————————
<1> См.: Бережкова Н.Ф. Некоторые вопросы специальных субъектов в административно-правовых отношениях // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 72 — 74.
Порядок привлечения к административной ответственности разных категорий лиц, выполняющих определенные государственные функции, различается. Вместе с тем их привлечение к административной ответственности неразрывно связано с реализацией прокурором функции административного преследования. А.Ю. Винокуровым предложена классификация лиц, выполняющих определенные государственные функции, в зависимости от роли прокурора при их привлечении к административной ответственности <2>.
———————————
<2> См.: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции // Административное и муниципальное право. 2013. N 1. С. 30 — 35.
Нами предложена иная классификация, основанная на порядке привлечения к административной ответственности указанных лиц, сгруппированных в три категории.
К первой категории следует отнести лиц, для привлечения которых к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, необходимо согласие соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации) или соответствующего прокурора (кандидаты на должность Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, выборную должность органа местного самоуправления, в депутаты; члены избирательных комиссий с правом решающего голоса).
Так, на основании п. «а» ч. 2 ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.
На основании ч. 4 ст. 19 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ согласие на привлечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы выдается соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации на основании представления Генерального прокурора РФ.
При этом в ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что в случае привлечения депутатов региональных парламентов к административной ответственности применяется особый порядок производства по таким делам, установленный федеральным законодательством.
В части 8 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также указано на особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Однако действующее законодательство не регламентирует особый порядок привлечения к административной ответственности депутатов региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления <3>. При таких обстоятельствах следует констатировать, что депутаты региональных парламентов, а также депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях, т.е. без согласия региональных и местных представительных органов власти.
———————————
<3> См.: Воробьев Н.И., Субанова Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ», 2015; Постановление Верховного Суда РФ от 25.12.2013 N 13-АД13-10 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.08.2016).
В силу ч. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» указанный Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока полномочий и не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.
При этом следует отметить, что указанный порядок не распространяется на Уполномоченных при Президенте РФ по правам ребенка и по защите прав предпринимателей, а также уполномоченных по правам человека, ребенка и защите прав предпринимателей в субъектах РФ. Указанные лица могут быть привлечены к административной ответственности на общих основаниях.
В силу п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» кандидат в Президенты РФ не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора РФ.
На основании п. п. 18, 18.1 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ) члены Центральной избирательной комиссии РФ и избирательной комиссии субъекта РФ (комиссии референдума) с правом решающего голоса не могут быть подвергнуты административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора и прокурора субъекта РФ соответственно.
В силу абз. 17 ст. 12 Федерального закона от 26.11.1996 N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» члены избирательной комиссии с правом решающего голоса в период проведения выборов не могут без согласия прокурора быть подвергнуты административному взысканию, налагаемому в судебном порядке.
Анализ законодательных конструкций приведенных норм свидетельствует, что правом на выдачу согласия обладают исключительно Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор города (района). Их заместители таким правом не обладают.
В соответствии с п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ зарегистрированный кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ, выборную должность органа местного самоуправления, в депутаты не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора (соответственно уровню выборов). Для назначения административного наказания кандидату в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации требуется согласие Генерального прокурора РФ, кандидату в депутаты регионального парламента — прокурора соответствующего субъекта РФ, кандидату в члены представительного органа местного самоуправления, кандидату на выборную должность органа местного самоуправления — прокурора города (района).
Буквальное толкование указанной нормы приводит к выводу о возможности дачи согласия не только прокурорами, но и их заместителями.
Согласие прокурора на назначение административного наказания должно быть выражено в письменной форме и представляет собой отдельный процессуальный документ <4>. Не может рассматриваться как согласие прокурора на назначение административного наказания члену избирательной комиссии, кандидату в депутаты возбуждение дела об административном правонарушении прокурором или его участие при рассмотрении дела судом в порядке, установленном ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ <5>.
———————————
<4> Пункт 2.1 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 23.11.2015 N 645 «О порядке реализации полномочий в сфере привлечения к административной ответственности лиц, обладающих правовым статусом» // СПС «КонсультантПлюс».
<5> Постановление Саратовского областного суда от 25.03.2014 по делу N 4А-170/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
Согласие на привлечение к административной ответственности истребуется судом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, у соответствующего прокурора в отношении кандидатов в депутаты и членов избирательных комиссий.
Отсутствие необходимого согласия на привлечение указанных выше лиц к административной ответственности влечет признание подобных решений незаконными <6>.
———————————
<6> Обзор судебной практики Верховного суда Чувашской Республики по рассмотрению дел об административных правонарушениях за I полугодие 2011 года; Обзор судебной практики по рассмотрению в 2012 году районными (городскими) судами и мировыми судьями Калининградской области дел об административных правонарушениях, а также жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях; Обзор судебной практики Белгородского областного суда по уголовным делам за февраль 2013 года; Обзор судебной практики по гражданским делам и делам об административных правонарушениях, рассмотренным в кассационной инстанции Саратовского областного суда в 1 полугодии 2014 г. // СПС «КонсультантПлюс».
Если лицо при производстве по делу об административном правонарушении скрыло или не сообщило о своем статусе кандидата в депутаты, члена избирательной комиссии, в связи с чем было привлечено к ответственности на общих основаниях, последующие жалобы на нарушение порядка привлечения к ответственности со ссылкой на ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ удовлетворению не подлежат по причине злоупотребления таким лицом своим правом на особые условия привлечения к административной ответственности <7>.
———————————
<7> Постановление Рязанского областного суда от 13.12.2010 N 4-а-155/10; решение Ивановского областного суда от 03.10.2013 по делу N 12-143/2013 // СПС «КонсультантПлюс».
Следует констатировать, что в правоприменительной практике отсутствует единое мнение о необходимости получения соответствующего согласия на назначение административного наказания указанным выше лицам, налагаемого вне судебного порядка, т.е. органом или должностным лицом. Так, решением Новосибирского областного суда от 12.01.2016 оставлена без удовлетворения жалоба кандидата в депутаты Совета сельского поселения Б. на решение судьи районного суда, которым оставлено без изменения постановление инспектора ДПС УМВД России по г. Новосибирску о привлечении заявителя к административной ответственности по ст. 12.18 КоАП РФ. Суд отклонил довод жалобы Б. о том, что при назначении наказания нарушены положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, ч. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, выразившиеся в отсутствии согласия прокурора на назначение заявителю административного наказания. Суд отметил, что административное наказание назначено Б. уполномоченным должностным лицом (вне судебного порядка), а следовательно, согласие прокурора в таком случае не требуется <8>.
———————————
<8> Решение Новосибирского областного суда от 12.01.2016 по делу N 7-10/2016 // СПС «КонсультантПлюс».
В приведенном примере действия инспектора ДПС согласуются с требованиями п. 234 Административного регламента исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденного Приказом МВД РФ от 02.03.2009 N 185 (далее — Административный регламент N 185), согласно которому при совершении кандидатом в депутаты административного правонарушения, рассмотрение дела о котором не находится в компетенции судьи, вынесение постановления по делу об административном правонарушении осуществляется на общих основаниях.
Существует и иная точка зрения, согласно которой депутаты Государственной Думы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, кандидаты в депутаты, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса могут быть привлечены к административной ответственности лишь в судебном порядке, в связи с чем на назначение им административного наказания требуется соответствующее согласие. Так, решением Смоленского областного суда от 15.10.2013 отменено постановление главного государственного инспектора труда в Смоленской области и решение судьи районного суда о назначении И. административного наказания по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. При этом суд указал, что И., являясь главой муниципального образования и кандидатом в депутаты Смоленской областной Думы пятого созыва, мог быть привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения только в судебном порядке и с согласия прокурора Смоленской области <9>.
———————————
<9> Решение Смоленского областного суда от 15.10.2013 по делу N 21-198 // СПС «КонсультантПлюс».
По нашему мнению, указанный вывод противоречит ст. 23.1 КоАП РФ, в которой перечислены исчерпывающие основания для рассмотрения дел об административных правонарушениях судами, а также п. 4 ст. 41 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, не исключающего рассмотрение дела в отношении кандидата в депутаты вне судебного порядка.
Представляется, что приведенные выше нормы, предусматривающие наличие соответствующего согласия на назначение административного наказания лицу, выполняющему определенные государственные функции, необходимо трактовать буквально и применять их исключительно в случаях назначения наказания в судебном порядке. По мнению ряда авторитетных исследователей, полномочия по даче такого согласия применяются в связи с отнесением вопроса о рассмотрении дела об административном правонарушении к подведомственности судей, т.е. применительно к рассмотрению дел несудебными органами и должностными лицами согласие не требуется <10>.
———————————
<10> Образцы документов прокурорской практики / Под общ. ред. А.Э. Буксмана, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2014.
Соответствующее согласие на возбуждение дела об административном правонарушении в отношении указанных выше лиц не требуется.
Ко второй категории относятся судьи, для назначения административного наказания которым независимо от порядка его назначения (судом, органом, должностным лицом) необходимо согласие соответствующей коллегии судей. Указанный порядок распространяется на судей в отставке.
На основании абз. 2, 3 п. 4 ст. 16 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» решение о привлечении к административной ответственности в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, арбитражного суда принимается судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ. В отношении судьи иного суда решение принимается судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа.
Основанием для рассмотрения вопроса о привлечении судьи к административной ответственности является представление Генерального прокурора РФ, его заместители таким правом не обладают.
На основании п. 235 Административного регламента N 185 в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, совершенного судьей, сотрудник составляет об этом рапорт, который с другими материалами незамедлительно передается руководителю подразделения для последующего направления в органы прокуратуры.
Позволим себе не согласиться с мнением О.В. Брежнева о том, что Генеральный прокурор РФ наделен исключительным правом возбуждения производства по делам об административных правонарушениях в отношении судьи <11>. Указанное мнение не основано на нормах действующего законодательства, организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ. Возбуждение дела об административном правонарушении в отношении судьи осуществляется на общих основаниях в порядке, установленном гл. 23, 24 КоАП РФ. Согласия на возбуждение дела (составление протокола) об административном правонарушении в отношении судьи также не требуется <12>.
———————————
<11> Брежнев О.В. Неприкосновенность судей Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Право и политика. 2010. N 8. С. 1439 — 1447.
<12> Заключения Верховного Суда РФ от 01.06.2016 N АКПИ16-534, от 10.11.2014 N АКПИ14-1386, от 10.09.2014 N АКПИ14-1126 // СПС «КонсультантПлюс».
К третьей категории относятся прокуроры. На основании ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1) проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. К компетенции Генерального прокурора РФ и его заместителей относится возбуждение (отказ в возбуждении) дел об административном правонарушении в отношении работников центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ и их заместителей, приравненных к ним специализированных прокуроров, прокуроров городов, районов, других территориальных и иных специализированных прокуратур, руководителей научных и образовательных организаций органов прокуратуры, являющихся юридическими лицами.
К компетенции заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора и его заместителей относится возбуждение (отказ в возбуждении) дел об административном правонарушении в отношении военных прокуроров округов и флотов, приравненных к ним прокуроров, их заместителей, а также прокурорских работников Главной военной прокуратуры. К компетенции прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военному прокурору и прокурору иной специализированной прокуратуры относится возбуждение (отказ в возбуждении) дел об административном правонарушении в отношении иных прокурорских работников, назначаемых ими на должность.
Должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, перечисленные в гл. 23 КоАП РФ, не вправе самостоятельно возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении сотрудников прокуратуры, как и выносить определение об отказе в их возбуждении. Несоблюдение указанных требований влечет признание последующего решения по делу об административном правонарушении незаконным <13>.
———————————
<13> Постановление Московского городского суда от 13.02.2012 N 4а-2851/11 // СПС «КонсультантПлюс».
В отношении прокуроров, прекративших службу в органах прокуратуры, положения ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 не распространяются. При этом если лицо в момент совершения административного правонарушения являлось сотрудником прокуратуры, а до рассмотрения дела по существу было уволено, в таком случае применяются положения ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ, ч. 1 ст. 42 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 <14>.
———————————
<14> Постановление Верховного Суда РФ от 20.11.2013 N 82-АД13-3; Постановление Архангельского областного суда от 28.10.2010 N 4а-587 // СПС «КонсультантПлюс».
Если лицо при производстве по делу об административном правонарушении скрыло или не сообщило о том, что является сотрудником прокуратуры, в связи с этим привлечено к ответственности на общих основаниях, последующие жалобы или протесты вышестоящего прокурора на нарушение порядка привлечения к ответственности со ссылкой на ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ удовлетворению не подлежат по причине злоупотребления таким лицом своим правом на особые условия привлечения к административной ответственности. Так, в отношении А. инспектором вынесено постановление о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 12.15 КоАП РФ о назначении административного наказания в виде штрафа в размере 1 000 руб. Заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в суд с протестом на указанное постановление, мотивировав его тем, что А. на момент привлечения к административной ответственности занимал должность старшего прокурора отдела прокуратуры Чеченской Республики.
Верховный Суд Республики Дагестан протест заместителя прокурора Республики Дагестан оставил без удовлетворения, мотивировав свое решение тем, что А. не сообщил инспектору ДПС о своем статусе лица, выполняющего определенные государственные функции <15>.
———————————
<15> Постановление Верховного Суда Республики Дагестан от 14.05.2014 по делу N 4А-80/2014 // СПС «КонсультантПлюс».
В случае возбуждения дела об административном правонарушении в отношении сотрудника прокуратуры вышестоящим прокурором, оно направляется в суд, орган, должностному лицу в порядке гл. 22, 23 КоАП РФ для рассмотрения по существу на общих основаниях <16>.
———————————
<16> Постановление Оренбургского областного суда от 10.09.2013 по делу N 4а-669-2013 // СПС «КонсультантПлюс».
В заключение отметим, что правовое регулирование института привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом, нуждается в систематизации соответствующих норм с целью устранения противоречий и восполнения существующих пробелов.
Библиография
1. Бережкова Н.Ф. Некоторые вопросы специальных субъектов в административно-правовых отношениях // Административное право и процесс. 2012. N 9.
2. Брежнев О.В. Неприкосновенность судей Конституционного Суда России и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Право и политика. 2010. N 8.
3. Винокуров А.Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции // Административное и муниципальное право. 2013. N 1.
4. Воробьев Н.И., Субанова Н.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «ГАРАНТ».
Bibliography
1. Berezhkova N.F. Some issues of specific entities in administrative law relations // Administrative Law and Procedure. 2012. N 9.
2. Brezhnev O.V. Inviolability of judges of the Constitutional Court’s of Russia and the Constitutional (Charter) Court’ss of the constituent entities of the Russian Federation: Problems of legal regulation // Law and policy issues. 2010. N 8.
3. Vinokurov A.Yu. Participation of the Prosecutor in the administrative prosecution of officials performing certain public functions // Administrative and Municipal law. 2013. N 1.
4. Vorobyov N.I., Subanova N.V. Commentary to the Federal Law N 184-FZ «On General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Organs of State Authority of the Constituent Entities of the Russian Federation» dated October 6, 1999 // Elaborated specifically for the «GARANT» system, 2015.

1. Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению должна быть осуществлена не позднее десяти суток со дня начала административного процесса, а по делам об административных таможенных правонарушениях, об административных правонарушениях против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования и налогообложения – не позднее двух месяцев со дня начала административного процесса.

2. Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению может быть приостановлена:

1) при назначении экспертизы – на срок проведения экспертизы;

2) при направлении запроса в компетентные органы иностранных государств – до получения ответа на запрос;

3) при проведении действий по установлению лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, – до установления указанного лица;

4) при утрате физическим лицом, в отношении которого ведется административный процесс, дееспособности – до назначения недееспособному лицу представителя;

5) если физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не может участвовать в административном процессе по причине заболевания либо имеются другие уважительные причины, препятствующие его участию в административном процессе, – до устранения соответствующих причин.

3. Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению возобновляется, если отпали основания для ее приостановления.

4. О приостановлении (возобновлении) подготовки дела об административном правонарушении судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, выносится мотивированное постановление.