Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В. Селезнева, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, О.И. Тиунова, В.Г. Ярославцева, с участием граждан К.М. Кульнева и Ю.В. Лукашова, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации; доктора юридических наук А.С. Горелика — представителя гражданина И.П. Серебренникова, также обратившегося с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьей 36, частью первой статьи 96, статьями 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 5 части второй статьи 371, части третьей статьи 374 и пункта 4 части второй статьи 384 Уголовно — процессуального кодекса РСФСР.
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова на нарушение их конституционных прав нормами статей 371, 374 и 384 УПК РСФСР, примененными в делах этих граждан.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли содержание обжалуемых норм УПК РСФСР положениям Конституции Российской Федерации, гарантирующим право граждан на судебную защиту.
Заслушав выступление судьи — докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения сторон и выступление приглашенного в заседание представителя Верховного Суда Российской Федерации В.И. Радченко, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Граждане К.М. Кульнев, В.С. Лалуев, Ю.В. Лукашов и И.П. Серебренников, в разное время осужденные к мерам наказания, связанным с лишением свободы, на протяжении длительного времени оспаривали законность и обоснованность своего осуждения, ссылаясь на то, что при рассмотрении уголовных дел суды не учли существенные, в том числе оправдывающие их, обстоятельства, имеющие значение для принятия правильного решения, а также допустили ошибки при применении уголовного закона.
В результате проверки в кассационном и надзорном порядке различными судебными инстанциями, включая Президиум Верховного Суда Российской Федерации, первоначально вынесенные незаконные и необоснованные судебные решения были существенно скорректированы. Однако, по мнению осужденных, допущенные в отношении них судебные ошибки полностью устранены не были.
Последующие жалобы в Верховный Суд и Генеральную прокуратуру Российской Федерации были оставлены без удовлетворения в связи с тем, что действующий уголовно — процессуальный закон не предусматривает возможности пересмотра судебных решений в подобных ситуациях.
Заявители обратились в Конституционный Суд Российской Федерации, поскольку считают, что положенные в основу отказов в пересмотре решений по их делам нормы статей 371, 374 и 384 УПК РСФСР не соответствуют статьям 45, 46 (часть 1) и 50 (часть 3) Конституции Российской Федерации и ограничивают их право на судебную защиту.
2. Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» признал жалобы граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова и И.П. Серебренникова допустимыми, так как положения Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, конституционность которых оспаривается заявителями, послужили основанием для отказа в пересмотре приговоров по их уголовным делам, т.е. были применены, и затрагивают конституционные права заявителей. Поскольку эти жалобы вызваны одинаковыми правовыми ситуациями, исключающими после исчерпания полномочий надзорных инстанций (статьи 371 и 374 УПК РСФСР) возможность исправления судебных ошибок, в том числе путем возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам (статья 384 УПК РСФСР), Конституционный Суд Российской Федерации признал их касающимися одного и того же предмета и, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил в одном производстве.
Конституционный Суд Российской Федерации, не будучи связанным основаниями и доводами жалоб, вправе проверить конституционность только тех норм, которые были применены или подлежали применению в конкретном деле.
В силу этого предметом рассмотрения в настоящем заседании могут быть лишь те положения статей 371, 374 и 384 УПК РСФСР, на основе которых были приняты решения об отказе в пересмотре приговоров по уголовным делам заявителей, а именно: пункт 5 части второй статьи 371 и часть третья статьи 374 УПК РСФСР, исключающие принесение протестов на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации и пересмотр этих постановлений в порядке надзора, и пункт 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР, устанавливающий ограниченный круг оснований возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации, обязанный воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств в случаях, если это относится к компетенции других судов и иных органов, не входит в оценку законности и обоснованности самих решений по уголовным делам, вынесенных в отношении названных граждан, а рассматривает лишь вопрос о соответствии обжалуемых ими норм Уголовно-процессуального кодекса РСФСР Конституции Российской Федерации.
3. В соответствии со статьей 371 УПК РСФСР пересмотр в порядке надзора вступивших в законную силу приговора, определения и постановления суда с целью устранения допущенных при их вынесении ошибок осуществляется лишь по протесту того прокурора, председателя суда или их заместителей, которым это право предоставлено законом. Но никто из названных должностных лиц, включая высших в иерархии управомоченных на принесение протестов — Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации, не наделяется правом принесения протестов на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации (пункт 5 части второй статьи 371 УПК РСФСР).
В законе не предусмотрена и судебная инстанция, которая была бы правомочна в случае судебной ошибки рассмотреть такой протест.
Часть третья статьи 374 УПК РСФСР устанавливает, что Президиум Верховного Суда Российской Федерации рассматривает дела по протестам на приговоры и определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации, а также на постановления судей Верховного Суда Российской Федерации о предании суду и не наделяет Президиум Верховного Суда Российской Федерации полномочиями по пересмотру в порядке надзора его собственных постановлений.
В силу этих положений закона постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, независимо от качества содержащихся в них решений, не могут стать объектом судебной проверки в порядке надзора. Поданные в порядке надзора жалобы граждан на решения Президиума Верховного Суда Российской Федерации не подлежат изучению, так как априори являются недопустимыми.
Таким образом, действующий уголовно-процессуальный закон исходит из абсолютного запрета выявлять и устранять в надзорном порядке любые судебные ошибки, если дело было рассмотрено в качестве высшей судебно-надзорной инстанции Президиумом Верховного Суда Российской Федерации.
4. При проверке конституционности обжалуемых норм уголовно — процессуального закона Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» оценивает не только их буквальный смысл, но и то содержание, которое эти правовые нормы приобретают, исходя как из их места в системе правовых актов, так и из правоприменительной практики.
Ранее, в соответствии с законодательством Союза ССР, отсутствие у Прокурора РСФСР, Председателя Верховного Суда РСФСР и их заместителей права принести протест на постановление Президиума Верховного Суда РСФСР компенсировалось наличием такого права у Генерального прокурора СССР, Председателя Верховного Суда СССР и их заместителей, которые могли опротестовать это решение в случае его незаконности или необоснованности в Пленум Верховного Суда СССР, что до сих пор закреплено в статье 371 УПК РСФСР.
В соответствии с этим в 1991 году на имя Председателя Верховного Суда СССР было направлено представление Председателя Верховного Суда РСФСР о необходимости внесения в Верховный Суд СССР протеста на приговор и все последующие судебные решения по делу одного из заявителей в настоящем процессе — К.М. Кульнева. Такой протест не был принесен, поскольку после прекращения деятельности Верховного Суда СССР рассмотрение в порядке надзора жалоб граждан на постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации стало невозможным.
Однако эффективность того или иного средства правовой защиты прав граждан должна оцениваться применительно ко всей совокупности таких средств. Обжалуемые заявителями положения статей 371 и 374 УПК РСФСР являются составной частью института пересмотра приговоров, определений и постановлений, вступивших в законную силу.
Этот институт, закрепленный в разделе VI УПК РСФСР, включает в себя как надзорный порядок пересмотра судебных решений, так и порядок возобновления дел с вступившими в законную силу приговорами по вновь открывшимся обстоятельствам. Последний, будучи особой стадией уголовного судопроизводства, предусматривает основания и процедуры устранения допущенных при рассмотрении уголовных дел судебных ошибок, которые не были или не могли быть выявлены ранее.
По своему содержанию и предназначению возобновление дел, т.е. их новое рассмотрение, выступает в качестве механизма, дополняющего все обычные способы обеспечения правосудности приговоров.
Этот вид производства, имеющий как бы резервное значение, используется, когда не применимы или были исчерпаны другие средства процессуально-правовой защиты. Поэтому на него не распространяются некоторые существенные процессуальные условия, присущие обычному порядку судопроизводства: нет такой судебной инстанции, решения которой считались бы окончательными и не могли бы пересматриваться, не действуют ни запрет пересмотра той же самой инстанцией ее собственных решений, ни запрет повторного участия судей в рассмотрении дела.
Таким образом, установление уголовно-процессуальным законом конечной судебно-надзорной инстанции, решения которой не подлежат пересмотру в порядке надзора, само по себе не влечет отказа в праве на судебную защиту для граждан, чьи права нарушены в результате судебной ошибки, поскольку наряду с обычными предусмотрены и дополнительные способы защиты этих прав в процедуре возобновления дел в порядке статей 384 — 390 УПК РСФСР.
5. Пересмотр вступившего в законную силу приговора, определения или постановления суда в порядке возобновления дела по вновь открывшимся обстоятельствам в соответствии с частью второй статьи 384 УПК РСФСР возможен в связи с установлением приговором суда преступных действий участников процесса, повлекших неправосудное решение (пункты 1 — 3), или в связи с иными, не известными суду на момент вынесения решения обстоятельствами, которые сами по себе либо вместе с ранее установленными доказывают невиновность осужденного или совершение им иного преступления, нежели то, за которое он осужден, а равно доказывают виновность оправданного или лица, в отношении которого дело было прекращено (пункт 4).
Как следует из содержания части второй статьи 384 УПК РСФСР, и прежде всего ее пункта 4, основанием к возобновлению производства в процедуре, предусмотренной статьями 384 — 390 УПК РСФСР, не может служить неправосудность вынесенных по делу решений, если она явилась результатом либо игнорирования собранных доказательств, нашедших отражение в материалах дела, либо их ошибочной оценки, либо неправильного применения закона.
Такое ограничение круга оснований, при наличии которых возможно возобновление уголовного дела в целях пересмотра незаконного или необоснованного судебного решения, не подлежащего при этом исправлению ни в каком другом, в том числе надзорном, порядке, делает невозможным исправление многих судебных ошибок и восстановление нарушенных вследствие этого прав и законных интересов граждан.
6. Конституция Российской Федерации (статья 2), основываясь на принципах правового государства, провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью. Права человека, являясь естественными и неотъемлемыми, определяют смысл, содержание и применение законов (статья 18 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьями 2 и 45 (часть 1) Конституции Российской Федерации государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами при осуществлении уголовного судопроизводства.
Такая обязанность лежит прежде всего на законодателе, который в целях эффективного восстановления прав участников уголовного процесса определяет процедуры пересмотра неправосудных решений. Эти процедуры должны гарантировать приоритет прав и свобод человека и гражданина, не допуская предпочтения им даже самых важных общественных, ведомственных или личных интересов.
Введение жестко ограниченного по объему понятия вновь открывшихся обстоятельств, позволяющих возобновить уголовное дело, по существу освобождает государство от обязанности обеспечивать приоритетную защиту прав и свобод в случаях судебных ошибок, не выявленных в обычном надзорном порядке, и ограничивает право каждого защищать свои интересы в таких ситуациях всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Какие-либо ограничения прав и свобод граждан согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допустимы только на основе федерального закона и, следовательно, лишь в строгом соответствии с ним.
В случаях судебных ошибок, повлекших незаконное и необоснованное осуждение, напротив, права граждан ограничиваются приговором, не основанным на законе, противоречащим его требованиям, что во всяком случае должно расцениваться как нарушение приведенных положений Конституции Российской Федерации и в соответствии с ее статьей 18 подлежит устранению правосудием.
Законодатель не вправе ограничить эти конституционные прерогативы правосудия.
Суды, гарантируя государственную защиту прав и свобод, обеспечивают конституционное право каждого осужденного на пересмотр приговора в порядке, установленном федеральным законом (статья 50, часть 3, Конституции Российской Федерации).
Однако федеральный закон, устанавливающий порядок пересмотра приговоров, не может отменять или умалять права и свободы человека и гражданина, посягать на их основное содержание (статья 55, часть 2 Конституции Российской Федерации), а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав, которые не вызываются необходимостью защиты социальных ценностей, перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так как это ведет к умалению прав и свобод граждан.
Между тем из положений пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР реально вытекает прямо противоположное установление, фактически ограничивающее право граждан на судебную защиту и являющееся нормативно закрепленным основанием для отказа в правосудии как в его процессуальном смысле, так и в материально — правовом содержании.
Это не соответствует статье 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Причем право на судебную защиту, в целом реализуемое через совокупность различных процессуальных средств, относится к числу прав, не подлежащих ограничению (статья 56, часть 3 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем правосудие по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно отвечает требованиям справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года; статья 8 Всеобщей декларации прав человека 1948 года). Справедливость как основополагающая идея находит свое закрепление и во вводных положениях к Конституции Российской Федерации. Ошибочное судебное решение не может рассматриваться как справедливый акт правосудия и должно быть исправлено.
Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из материального содержания правосудия и приоритета в нем прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, «если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки» (пункт 6 статьи 14).
Данная международно-правовая норма закрепляет более широкие возможности для исправления судебных ошибок, чем действующий Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок.
При отсутствии других механизмов установление в законе фактического запрета обращаться к органам судебной власти за защитой от ошибочных решений в случаях, не подпадающих под признаки пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР, означает для человека обязанность подчиниться незаконному, необоснованному осуждению.
Лишение права оспаривать такое осуждение явно умаляет достоинство личности.
Между тем в соответствии со статьей 21 Конституции Российской Федерации «ничто не может быть основанием для его умаления».
7. Конституция Российской Федерации, формулируя право на судебную защиту, не исключает, а, напротив, предполагает возможность исправления судебных ошибок и после рассмотрения дела в той судебной инстанции, решение которой отраслевым законодательством может признаваться окончательным в том смысле, что согласно обычной процедуре оно не может быть изменено.
Такой вывод вытекает из статьи 46 (часть 3) Конституции Российской Федерации, признающей за каждым право обращаться в соответствии с международными договорами России в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Данное конституционное положение означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, и, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией.
Было бы нелогично отрицать указанные полномочия в случаях, когда необходимость изменения судебных решений может быть выявлена без подключения межгосударственных органов. Тем более, что в соответствии со своими международными обязательствами Российская Федерация согласно пункту 2 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах должна обеспечивать принятие «законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте».
8. Ограниченность предусмотренных в пункте 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР оснований, при которых для исправления судебных ошибок допускается повторное рассмотрение дела той же судебной инстанцией, не соответствует в полной мере существующей социальной и правовой реальности.
Действующее законодательство и практика применения статьи 384 УПК РСФСР обнаруживают тенденцию к корректировке этой нормы.
Так, возможность возобновления дел и пересмотра окончательных судебных решений при необходимости новой правовой и фактической оценки уже получивших судебное подтверждение обстоятельств прямо вытекает из Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Он предусматривает, что любые, в том числе окончательные, решения судов, основанные на актах, признанных неконституционными, должны быть пересмотрены (часть третья статьи 79, часть вторая статьи 100). Фактически речь идет о появлении новой правовой ситуации, которая не описана в статье 384 УПК РСФСР, но требует рассмотрения в предусмотренной ею процедуре.
Неоправданно ограничительный характер рассматриваемой нормы статьи 384 УПК РСФСР препятствует исправлению в процедуре возобновления дел судебных решений, явно неадекватных правовым и фактическим реалиям, нашедшим, например, отражение в таких актах, как Закон РСФСР от 18 октября 1991 года «О реабилитации жертв политических репрессий» или Закон Российской Федерации от 1 июля 1994 года «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР».
В связи с этим законодатель специально для этих случаев был вынужден вводить процедуру пересмотра окончательных решений, во многом аналогичную процедуре возобновления дел, предусмотренной пунктами 1 — 3 части второй статьи 384 УПК РСФСР.
Формально в названных законах указывалось на необходимость изменения состоявшихся окончательных судебных решений в порядке надзора. Однако фактически на основании процессуальной аналогии были использованы элементы названной процедуры статьи 384, так как только в ней возможен пересмотр высшей судебной инстанцией ее собственных решений.
9. Анализ действующего законодательства показывает, что в противовес жесткому регулированию, препятствующему высшей судебной инстанции повторно рассматривать дело в надзорном порядке, процедура, предусмотренная статьями 384 — 390 УПК РСФСР, могла бы обеспечить гражданам необходимую защиту их прав, ущемленных в результате судебной ошибки.
Однако этому препятствует вытекающее из пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР ограничение круга оснований возобновления дел, что не отвечает конституционно провозглашенным требованиям государственной защиты прав и свобод.
Вместе с тем законодатель, исходя из этих требований, в ходе дальнейшего совершенствования законодательства вправе выбрать и иную, в том числе не известную действующему регулированию, систему процедурных правил, которая обеспечивала бы достижение целей защиты прав граждан от судебных ошибок.
Не исключено, что при введении или развитии каких-либо процессуальных институтов, которые будут компенсировать недостатки положений пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР, данная норма может получить новое звучание в будущем уголовно-процессуальном законодательстве даже в прежней ее редакции.
Это не будет противоречить запрету преодолевать юридическую силу решения Конституционного Суда Российской Федерации о неконституционности акта повторным его принятием (часть вторая статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Такой вывод следует из того, что Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», оценивает соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемых правовых норм в их системе, т.е. исходя из систематического толкования, имея в виду, что конституционное содержание соответствующих правовых институтов может быть обеспечено совокупным результатом действия норм права.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74, 75, 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать пункт 5 части второй статьи 371 и часть третью статьи 374 УПК РСФСР соответствующими Конституции Российской Федерации постольку, поскольку предусмотренные ими ограничения на пересмотр в порядке надзора постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации не исключают возможности использования иных процессуальных средств исправления судебных ошибок.
2. Признать положение пункта 4 части второй статьи 384 УПК РСФСР, которое ограничивает круг оснований к возобновлению уголовного дела лишь обстоятельствами, «неизвестными суду при постановлении приговора или определения», и в силу этого препятствует в случаях исчерпания возможностей судебного надзора исправлению судебных ошибок, нарушающих права и свободы человека и гражданина, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 18, 21 (часть 1), 45, 46, 55 (части 2 и 3).
3. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» дела граждан К.М. Кульнева, В.С. Лалуева, Ю.В. Лукашова, И.П. Серебренникова подлежат пересмотру с учетом пункта 2 резолютивной части настоящего Постановления, которое в силу части второй статьи 79 названного Федерального конституционного закона действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Федеральному Собранию Российской Федерации при принятии нового уголовно-процессуального законодательства и определении в нем процессуальных форм и средств исправления судебных ошибок по уголовным делам надлежит исходить из недопустимости снижения уровня гарантий прав и свобод граждан, предусмотренных действующим законодательством и настоящим Постановлением.
5. Согласно части первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в » Собрании законодательства Российской Федерации» и » Российской газете».
Конституционный Суд
Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17.03.09 г. N 5-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЯ,
СОДЕРЖАЩЕГОСЯ В АБЗАЦАХ ЧЕТВЕРТОМ И ПЯТОМ ПУНКТА 10
СТАТЬИ 89 НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ «ВАРМ»
с участием директора ООО «Варм» А.А. Мотоса, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации А.Н. Харитонова, представителя Совета Федерации — доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО «Варм». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.И. Клеандрова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации О.А. Наумова, от Генерального прокурора Российской Федерации — Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации — Д.В. Костенникова, от Федеральной налоговой службы — Н.В. Елиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Статья 89 «Выездная налоговая проверка» Налогового кодекса Российской Федерации, регулируя в пункте 10 осуществление повторной выездной налоговой проверки налогоплательщика, предусматривает возможность ее проведения вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего первоначальную выездную налоговую проверку (абзацы четвертый и пятый).
На основании названного законоположения Управление Федеральной налоговой службы по Омской области 25 июня 2007 года назначило повторную выездную налоговую проверку в порядке контроля за деятельностью межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 2 по Омской области, проводившей первоначальную выездную налоговую проверку ООО «Варм» за период с 1 января 2004 года по 31 декабря 2005 года, по результатам которой налогоплательщик был привлечен к налоговой ответственности за неполную уплату ряда налогов.
Поскольку решением Арбитражного суда Омской области от 23 ноября 2006 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, решение налогового органа о привлечении ООО «Варм» к налоговой ответственности было признано частично недействительным, заявитель, полагая, что повторная выездная налоговая проверка фактически будет означать пересмотр судебного акта, в котором дана оценка результатов предыдущей налоговой проверки, вновь обратился в Арбитражный суд Омской области с требованием признать решение о проведении повторной выездной налоговой проверки незаконным.
Арбитражный суд Омской области решением от 26 сентября 2007 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, отказал ООО «Варм» в удовлетворении этого требования, посчитав, что наличие вступившего в законную силу судебного акта, принятого в отношении результатов первоначальной выездной налоговой проверки, не может служить препятствием для назначения повторной налоговой проверки. Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 июня 2008 года ООО «Варм» отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра судебных актов в порядке надзора.
Управление Федеральной налоговой службы по Омской области, проведя повторную выездную налоговую проверку, приняло по ее результатам решение о привлечении ООО «Варм» к ответственности за неполную уплату налога на прибыль организаций и налога на добавленную стоимость и о начислении штрафов и пеней. Заявление ООО «Варм» о признании данного решения недействительным Арбитражный суд Омской области решением от 25 марта 2008 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций, удовлетворил в полном объеме, не затрагивая, однако, вопрос о правомерности проведения в отношении заявителя повторной выездной налоговой проверки.
По мнению ООО «Варм», примененным в его деле положением пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации — в той мере, в какой оно понимается в правоприменительной практике как предоставляющее налоговым органам право проводить повторную выездную налоговую проверку при наличии судебного акта, содержащего оценку результатов предыдущей налоговой проверки, — нарушается право собственности, гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьями 8 и 35.
Таким образом, в силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является положение, содержащееся в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, которым регулируется правомочие вышестоящего налогового органа по осуществлению повторной выездной налоговой проверки в порядке контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа, проводившего первоначальную проверку налогоплательщика, — применительно к случаям, когда в отношении решения, вынесенного по результатам первоначальной выездной налоговой проверки, имеется не отмененный в установленном процессуальным законом порядке судебный акт.
2. Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. В силу данного конституционного предписания вводимый законодателем механизм регулирования налогообложения должен обеспечивать полноту и своевременность уплаты налогов и сборов и одновременно — правомерный характер связанной с их взиманием деятельности уполномоченных органов и должностных лиц.
В качестве элемента правового механизма, гарантирующего исполнение конституционной обязанности по уплате налогов, выступает система мер налогового контроля, каковым в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном данным Кодексом (пункт 1 статьи 82). Налоговые органы, в свою очередь, составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов (пункт 1 статьи 30 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 1 и 2 Закона Российской Федерации от 21 марта 1991 года N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»).
Централизованным характером системы налоговых органов предопределяется контроль вышестоящего налогового органа за деятельностью нижестоящих налоговых органов, направленный на обеспечение соблюдения ими законодательства о налогах и сборах в соответствии с принципом конституционной законности (статья 15 Конституции Российской Федерации). Одной из форм такого контроля является повторная выездная налоговая проверка, предусмотренная положением, содержащимся в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации.
Вместе с тем — исходя из природы деятельности налоговых органов, как непосредственно связанной с налоговым контролем в отношении налогоплательщиков, — проверка нижестоящего налогового органа, которая позволяет определить, насколько эффективны, законны и обоснованны принимаемые им решения, устранить недостатки в его работе и улучшить механизм взимания налогов для наиболее полной реализации публичной функции налога, по сути, невозможна без обращения к ранее проведенным мероприятиям налогового контроля в отношении конкретного налогоплательщика, в том числе без анализа его налоговой и бухгалтерской отчетности и фактических обстоятельств осуществляемой им предпринимательской или иной экономической деятельности. Соответственно, как сам процесс контроля за деятельностью налогового органа в рамках повторной выездной налоговой проверки (в силу того, что перечень возможных мероприятий, а также способ, методы и порядок их проведения аналогичны элементам выездной налоговой проверки, проводимой в общем порядке), так и результаты и последствия этого контроля неизбежно отражаются на налогоплательщике, затрагивая его права и законные интересы.
Следовательно, повторная выездная налоговая проверка, проводимая вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, осуществившего первоначальную выездную налоговую проверку, должна отвечать критериям необходимости, обоснованности и законности, с тем чтобы не превращаться в неправомерное обременение для налогоплательщика: как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 июля 2004 года N 14-П, Налоговый кодекс Российской Федерации исходит из недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении налогового контроля (статьи 35 и 103); если же, осуществляя его, налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль — в нарушение статей 34 (часть 1), 35 (части 1 — 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации — может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности; превышение налоговыми органами (их должностными лицами) своих полномочий либо использование их вопреки законной цели и охраняемым правам и интересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо с принципами правового государства, в котором осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статьи 1 (часть 1) и 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации).
3. По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, закрепленной в ней обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы корреспондирует право каждого не быть принужденным к уплате налогов и сборов, не отвечающих указанному критерию. Это право, как следует из данной статьи во взаимосвязи со статьей 18 Конституции Российской Федерации, определяет смысл, содержание и применение налогового законодательства, соответствующую деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (статья 46, часть 1). Право на судебную защиту относится к основным правам и свободам человека, оно признается и гарантируется в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и не подлежит ограничению (статьи 17 (части 1 и 2) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, данное право предполагает наличие таких конкретных правовых гарантий, которые позволяют реализовать его в полном объеме и обеспечивать эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства (Постановления от 14 июля 2005 года N 9-П, от 26 декабря 2005 года N 14-П и от 25 марта 2008 года N 6-П).
Ценность права на судебную защиту как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод предопределена особой ролью судебной власти и ее прерогативами по осуществлению правосудия, в том числе путем контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статьи 18, 118 (часть 2), 120 (часть 1), 125, 126, 127 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации); эти прерогативы, закрепленные Конституцией Российской Федерации исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статьи 10 и 11 (часть 1) Конституции Российской Федерации), согласуются с сущностью судебной власти, независимой и беспристрастной по своей природе, и предопределяют значение судебных решений, которые выносятся именем Российской Федерации и имеют обязательный характер, в том числе для установления законности актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года N 8-П).
4. Согласно статье 118 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. По смыслу данной статьи во взаимосвязи со статьей 10 Конституции Российской Федерации, именно суду принадлежит исключительное полномочие принимать окончательные решения в споре о праве, в том числе по делам, возникающим из налоговых правоотношений, что, в свою очередь, означает недопустимость преодоления вынесенного судом решения посредством юрисдикционного акта административного органа.
Преодоление судебного решения путем принятия административным органом юрисдикционного акта, влекущего для участников спора, по которому было принято судебное решение, иные последствия, нежели определенные этим судебным решением, означает нарушение установленных Конституцией Российской Федерации судебных гарантий прав и свобод, не соответствует самой природе правосудия, которое осуществляется только судом, и несовместимо с конституционными принципами самостоятельности судебной власти, независимости суда и его подчинения только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 11 мая 2005 года N 5-П и от 5 февраля 2007 года N 2-П, исключительная по своему существу возможность преодоления вступивших в законную силу окончательных судебных актов предполагает установление таких особых процедурных условий их пересмотра, которые отвечали бы прежде всего требованиям правовой определенности, обеспечиваемой признанием законной силы судебных решений, их неопровержимости, что, как правило, даже в судебных процедурах может быть поколеблено, только лишь если какое-либо новое или вновь открывшееся обстоятельство или обнаруженные фундаментальные нарушения неоспоримо свидетельствуют о судебной ошибке, без устранения которой компетентным судом невозможно возмещение причиненного ею ущерба. Тем более недопустимо дезавуирование судебного решения во внесудебной процедуре.
Конкретизируя вытекающее из статей 10 и 118 Конституции Российской Федерации положение о юридической силе актов судебной власти применительно к делам, разрешаемым арбитражными судами, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 16). Это означает, что судебный акт, принятый по спору между действующим от имени государства налоговым органом и налогоплательщиком, впредь до его опровержения в судебном же порядке не может быть отвергнут никаким другим налоговым органом, в том числе вышестоящим.
Проверка законности и обоснованности судебных актов осуществляется лишь в специальных, установленных процессуальным законом процедурах — посредством рассмотрения дела судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Иная — не судебная — процедура ревизии судебных актов принципиально недопустима, поскольку означала бы возможность — вопреки обусловленным природой правосудия и установленным процессуальным законом формам пересмотра судебных решений и проверки их правосудности исключительно вышестоящими судебными инстанциями — замещения актов органов правосудия административными актами, что является безусловным отступлением от необходимых гарантий самостоятельности, полноты и исключительности судебной власти.
Изложенная правовая позиция, вытекающая из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2001 года N 1-П, согласуется с международными стандартами в сфере правосудия, не допускающими возможность пересмотра судебных актов во внесудебном порядке (статья 4 Основных принципов независимости судебных органов, принятых седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями и одобренных резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 года), а также с позицией Европейского Суда по правам человека, в силу которой право на справедливое судебное разбирательство дела (статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) предполагает, что полномочие вынести обязывающее решение, которое не может быть изменено несудебной властью в ущерб стороне по делу, присуще самому понятию «суд» (Постановление от 19 апреля 1994 года по делу «Ван де Хурк (Van de Hurk) против Нидерландов»).
5. Как следует из положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, повторная выездная налоговая проверка осуществляется вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего первоначальную выездную налоговую проверку, и, соответственно, имеет целью обеспечение законности и обоснованности принимаемых им решений. Вместе с тем — как по буквальному смыслу данного положения, так и исходя из его взаимосвязи с другими положениями той же статьи и пункта 2 статьи 87 Налогового кодекса Российской Федерации — такая проверка является повторной выездной налоговой проверкой по отношению к деятельности самого налогоплательщика и соблюдению именно им законодательства о налогах и сборах:
по общему правилу, выездная налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика; ее предметом является правильность исчисления и своевременность уплаты налогов; при этом у налогоплательщика могут быть истребованы необходимые для проверки документы и проведены экспертизы (пункты 1, 4, 9 и 12 статьи 89);
если при проведении повторной выездной налоговой проверки выявляется факт совершения налогоплательщиком налогового правонарушения, которое не было выявлено при проведении первоначальной выездной налоговой проверки, к налогоплательщику не применяются налоговые санкции, за исключением случаев, когда невыявление факта налогового правонарушения при проведении первоначальной налоговой проверки явилось результатом сговора между налогоплательщиком и должностным лицом налогового органа (данное положение, содержащееся в абзаце седьмом пункта 10 статьи 89, в силу статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 137-ФЗ применяется к правоотношениям, возникающим в связи с проведением повторной выездной налоговой проверки, в случае, если решение о проведении первоначальной выездной налоговой проверки было принято после 1 января 2007 года);
при необходимости уполномоченные должностные лица налоговых органов, осуществляющие выездную налоговую проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а также производить осмотр производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, в порядке, установленном статьей 92 данного Кодекса (пункт 13 статьи 89);
при наличии у осуществляющих выездную налоговую проверку должностных лиц достаточных оснований полагать, что документы, свидетельствующие о совершении правонарушений, могут быть уничтожены, сокрыты, изменены или заменены, производится выемка этих документов в порядке, предусмотренном статьей 94 данного Кодекса (пункт 14 статьи 89).
Таким образом, осуществляя повторную выездную налоговую проверку с целью контроля деятельности нижестоящего налогового органа, вышестоящий налоговый орган фактически заново и в полном объеме проверяет деятельность налогоплательщика за тот налоговый период, который уже был предметом выездной налоговой проверки. В результате не исключается — на основе повторного изучения тех же документов, исследования тех же фактических обстоятельств — переоценка выводов, сделанных в ходе первоначальной выездной налоговой проверки, и, соответственно, принятие юрисдикционного акта, которым по-новому определяются конкретные права и обязанности налогоплательщика применительно к тому же налоговому периоду, в том числе могут быть выявлены недоимки по налогам и начислены соответствующие пени.
При этом положение, содержащееся в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, исходя из его места в системе норм налогового законодательства, позволяет вышестоящему налоговому органу проводить повторную выездную налоговую проверку в порядке контроля за деятельностью налогового органа, осуществившего первоначальную налоговую проверку, и в тех случаях, когда спор между налогоплательщиком и налоговым органом был разрешен судом. Данное законоположение, как показывает практика его реализации (в том числе в конкретном деле заявителя) во взаимосвязи с другими положениями той же статьи, по существу, допускает принятие вышестоящим налоговым органом решения, влекущего изменение прав и обязанностей налогоплательщика, определенных не пересмотренным и не отмененным в установленном процессуальным законом порядке судебным актом, принятым по спору того же налогоплательщика и нижестоящего налогового органа, в противоречие с ранее установленными судом фактическими обстоятельствами и имеющимися в деле доказательствами, подтвержденными этим судебным актом.
Такое регулирование нарушает право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и не согласуется с предписаниями ее статей 10, 118 (части 1 и 2) и 120, определяющими самостоятельность и независимость судебной власти, ее исключительную функцию по осуществлению правосудия, которое по своей природе и предназначению должно обеспечивать эффективную реализацию данного права.
По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с указанными конституционными предписаниями, при рассмотрении спора между налогоплательщиком и налоговым органом, в том числе относительно сумм налоговых платежей, критерий законно установленного налога — применительно к конкретным правоотношениям — предполагает разрешение этого спора не только в соответствии с устанавливающим тот или иной налог законом, но и в законных процедурах. Если же налогоплательщик обязывается к уплате налоговых платежей на основании административного решения, принятого вопреки действующему судебному акту, то такие платежи не могут считаться соответствующими данному критерию. Принудительное изъятие имущества в виде сумм налога и иных платежей, осуществленное в ненадлежащей процедуре, нарушает также судебные гарантии защиты права собственности, закрепленного статьями 8 и 35 Конституции Российской Федерации. В результате имеет место несоразмерное конституционно значимым целям, закрепленным в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ограничение указанных прав.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 87 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положение, содержащееся в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которому повторная выездная налоговая проверка налогоплательщика может проводиться вышестоящим налоговым органом в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего первоначальную выездную налоговую проверку, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 46 (часть 1), 57 и 118 (части 1 и 2), в той мере, в какой данное положение по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой, не исключает возможность вынесения вышестоящим налоговым органом при проведении повторной выездной налоговой проверки решения, которое влечет изменение прав и обязанностей налогоплательщика, определенных не пересмотренным и не отмененным в установленном процессуальным законом порядке судебным актом, принятым по спору того же налогоплательщика и налогового органа, осуществлявшего первоначальную выездную налоговую проверку, и тем самым вступает в противоречие с ранее установленными судом фактическими обстоятельствами и имеющимися в деле доказательствами, подтвержденными данным судебным актом.
2. Правоприменительные решения по делу ООО «Варм», вынесенные на основании положения, содержащегося в абзацах четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации, во всяком случае подлежат пересмотру компетентным органом в обычном порядке.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Конституционный Суд
Российской Федерации