96
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2018, № 3, с. 96-99
УДК 342.9
О ПОРЯДКЕ СОДЕРЖАНИЯ В СПЕЦИАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА, ПОДЛЕЖАЩИХ АДМИНИСТРАТИВНОМУ ВЫДВОРЕНИЮ ЗА ПРЕДЕЛЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2018 г. Е.С. Калина1, И.Н. Князева1
‘Южно-Уральский государственный университет, Челябинск 2Челябинский государственный университет, Челябинск
Поступила в редакцию 24.03.2018
Рассматриваются актуальные проблемы применения меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях при помещении в специальные учреждения иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. Неурегулированность сроков содержания лиц в специальных учреждениях, а также отсутствие гарантии права на судебный контроль за законностью применения данной ограничительной меры приводят к нарушению конституционных принципов. Предлагаются пути совершенствования законодательства об административных правонарушениях на основе анализа практики Конституционного суда РФ, ЕСПЧ, судов общей юрисдикции.
Ключевые слова: административное наказание, административное выдворение, процессуальные сроки, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, специальные учреждения, судебный контроль, принцип равноправия, юридическое равенство.
Соблюдение процессуальных сроков имеет важное значение в реализации принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях, в том числе при применении мер обеспечения данного производства, осуществление которых производится в строго определенных законом целях: пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления1. Одной из таких мер является помещение иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, в специальные учреждения, предусмотренные Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»2, непосредственной целью которой определено обеспечение исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации или решения должностного лица пограничного органа в от-
ношении иностранных граждан или лиц без гражданства по административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации3.
В то же время законодатель не определил сроки содержания иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, указав лишь период времени, на который применяется мера обеспечения производства по делу, — до принудительного выдворения за пределы Российской Федерации. Здесь же следует заметить, что в законодательных актах также не определен и срок, в течение которого лицо должно быть выдворено с территории Российской Федерации. Вместе с тем задачами производства по делам об административных правонарушениях является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правона-рушений4. Своевременность означает соблюдение лицом, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, сроков, установленных нормами КоАП РФ.
Отсутствие регламентации процессуальных сроков ущемляет права лиц и лишает правовую норму качества определенности. Указанная
проблема неоднократно освещалась в научной литературе. Например, одними авторами предлагалось «в целях установления дополнительных гарантий обеспечения прав и законных интересов лиц, в отношении которых осуществляется производство по делу об административном правонарушении, в административно-деликтном законодательстве ограничить срок применения рассматриваемой меры… Одновременно в исключительных случаях законодателем должна быть установлена возможность разового продления месячного срока в судебном порядке» . Другие авторы, отмечая, что выбранная законодателем формулировка «до исполнения соответствующего решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации» не ограничивает правоприменителя конкретным процессуальным сроком, чем способствует волоките и ослабляет должный императивный характер правовых норм, регулирующих исполнение решения об административном выдворении, также предлагали установить срок содержания в специальных учреждениях лиц, подлежащих выдворению, который бы отвечал принципам разумности и оперативности, объективно определял количество времени, требующегося на исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации, дополнив КоАП РФ новой нормой, в которой необходимо предусмотреть трехмесячный срок помещения в специальные учреждения лиц, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, с возможностью его продления в исключительных случаях судьей, вынесшим постановление о назначении наказания .
Ссылаясь на статью 22 Конституции Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации указывал, что установленный ею порядок применения соответствующих мер принуждения распространяется и на задержание, производимое в целях обеспечения исполнения постановления о выдворении из Российской Федерации в административном порядке, а также обусловил, что задержание на неопределенный срок не может рассматриваться как допустимое ограничение права каждого на свободу и личную неприкосновенность и, по сути, является умалением данного права . В продолжение указанной правовой позиции, в своем Постановлении от 23 мая 2017 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н.Г. Мсхи-ладзе», Суд признал указанные нормы законо-
дательства об административных правонарушениях не соответствующими статьям 18, 22, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования они не позволяют разрешить в судебном порядке вопрос о правомерности дальнейшего содержания лица без гражданства, которому назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, при выявлении обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии на момент рассмотрения данного вопроса фактической возможности исполнения постановления об административном выдворении этого лица за пределы Российской Федерации. Также Конституционный суд Российской Федерации сослался на последовательную практику Европейского суда по правам человека в указанном вопросе, отметившему, что задержанным и помещенным под стражу лицам важно гарантировать право на судебный контроль за законностью применения к ним данной ограничительной меры .
В настоящее время ведется работа по реализации предписаний Конституционного суда Российской Федерации, в ходе которой разработан законопроект «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», принятый Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении . До внесения правотворческими органами изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях начала складываться правоприменительная практика. Так, целый ряд вынесенных судебных решений основан на изложенной правовой позиции. Например, постановлением судьи Прокопьевского районного суда от 1 октября 2015 г. Я. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, и подвергнут штрафу с административным выдворением за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. Постановлением заместителя председателя Кемеровского областного суда от 18 октября 2016 г. указанное постановление, а также решение по результатам рассмотрения жалобы Я. оставлены без изменения. В последующем 25 октября 2017 г. заместитель председателя Кемеровского областного суда вновь пересмотрел те же судебные акты, а также свое постановление от 18 октября 2016 г. и изменил их, исключив указание на назначение Я. наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации. При этом было учтено длительное неисполнение
Е.С. Калина, И.Н. Князева
назначенного судом дополнительного наказания (2 года) .
В другом случае постановлением Орджони-кидзевского районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области от 8 сентября 2015 г. В.С.С.о. был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения. При принятии решения по жалобе В.С.С.о. на указанное постановление суда первой инстанции заместитель председателя Кемеровского областного суда 4 октября 2017 г., исключая назначенное наказание в виде административного выдворения, указал на неисполнимость судебного решения в связи с тем, что в течение длительного времени не было определено государство, готовое принять В.С.С.о. .
Как видно из приведенных примеров, в ходе пересмотра вступивших в законную силу судебных актов вышестоящая судебная инстанция принимала решение об исключении дополнительного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в связи с длительным его неисполнением. Вместе с тем в некоторых случаях вышестоящая инстанция отказывала в удовлетворении жалобы правонарушителя на примененное дополнительное административное наказание, не находя оснований для отмены или изменения решений нижестоящих судебных инстанций, одновременно указывая, что «доводы жалобы о невозможности исполнения постановления суда основанием к отмене принятых по делу решений являться не могут, так как М. не лишен права обратиться в городской суд с соответствующим заявлением» .
Судебная практика, в том числе приведенная выше, свидетельствует о том, что определение сроков содержания в специальных учреждениях и предоставление гарантии судебного контроля за законностью применения ограничительной меры должно касаться не только лиц без гражданства, но также и иностранных граждан. Подтверждением этому служат как решения самого Конституционного суда Российской Федерации, так и Европейского суда по правам человека, неоднократно выражавшего мнение, что продолжительность содержания в специальном учреждении как иностранного гражданина, так и лица без гражданства не может не ограничиваться конкретными сроками, а указанные лица должны иметь право на пересмотр вопроса о правомерности их содержания в таком учреж-
дении .
Кроме того, административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации согласно статье 3.10 Ко-АП РФ применяется как к иностранным гражданам, так и к лицам без гражданства. И не всегда в момент возбуждения дела об административном правонарушении и его рассмотрения возможно в краткий срок провести проверку принадлежности (непринадлежности) лица гражданству какой-либо страны. Как показывает практика, в некоторых случаях сделать это затруднительно и в период исполнения административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации .
Обратим внимание, что в силу своих полномочий, закрепленных в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный суд Российской Федерации проверяет по жалобам граждан конституционность оспариваемого ими в порядке конкретного нормоконтроля закона в той части, в какой этот закон был применен в конкретном деле, исходя из того, чьи права и свободы нарушаются оспариваемым законом, и принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе. Поскольку заявителем по делу об оспаривании конституционности положений ст. 31.7 и 31.9 КоАП РФ являлось лицо без гражданства, то и решение Конституционного суда Российской Федерации было принято в этой части с указанием соответствующих субъектов — лиц без гражданства. Таким образом, полагаем, что при внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты в целях исполнения изложенных в решении Конституционного суда Российской Федерации правовых позиций законодателю следует предусмотреть возможность на обращение в суд с заявлением о проверке законности и обоснованности дальнейшего содержания в соответствующем специальном учреждении не только в отношении лиц без гражданства, но также в отношении иностранных граждан. Лишь в этом случае в рамках производства по делам об административных правонарушениях может быть обеспечено соблюдение конституционных принципов юридического равенства и равноправия.
Примечания
1. См.: часть 1 статьи 27.1 КоАП РФ.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
2. См.: пункт 12 части 1 статьи 27.1 КоАП РФ.
3. См.: часть 2 статьи 27.19 КоАП РФ.
4. См.: статья 24.1 КоАП РФ.
Список литературы
2. Князева И.Н., Устинова М.А. Порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства: проблемы правоприменения // Правопорядок: история, теория, практика. 2016. № 3 (10). С. 22-24.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Паспорт проекта Федерального закона № 30-6915-7 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.03.2018).
E.S. Kalina, I.N. Knyazeva
4. Postanovlenie ot 23 maya 2017 goda № 14-P //
5. Pasport proekta Federal’nogo zakona № 30-6915-7 // SPS «Konsul’tantPlyus» (data obrashcheniya: 01.03.2018).
Статья 4.10. Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации
1. В целях исполнения назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации (в форме принудительного выдворения) и учитывая характер совершенного иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения, предшествующее поведение этих лиц и другие обстоятельства (в том числе наличие либо отсутствие сведений об их привлечении к уголовной или административной ответственности, продолжительность проживания (пребывания) в Российской Федерации, их семейное положение, отношение к уплате предусмотренных законодательством Российской Федерации налогов и сборов, наличие законного источника средств к существованию и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, обращение о приеме в гражданство Российской Федерации), судья вправе применить к данным лицам помещение в специально учреждение, предусмотренное федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее также — специальное учреждение).
2. Помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации (в форме принудительного выдворения), заключается в их препровождении в специальные учреждения, предусмотренные федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, либо в специально отведенные для этого помещения пограничных органов и во временном содержании указанных иностранных граждан и лиц без гражданства в таких специальных учреждениях до их административного выдворения за пределы Российской Федерации либо отмены соответствующего постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации указанных иностранных граждан или лиц без гражданства, либо признания указанных иностранных граждан или лиц без гражданства в установленном порядке беженцами или предоставления им на территории Российской Федерации временного убежища, либо выдачи в установленном порядке указанным лицам без гражданства документа, удостоверяющего их личность на территории Российской Федерации, либо истечения установленных настоящим Кодексом предельно допустимых сроков содержания указанных иностранных граждан или лиц без гражданства в таких учреждениях.
3. Содержание в специальных учреждениях в условиях, исключающих возможность самовольного оставления их, применяется в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства в целях обеспечения исполнения принятого по делу постановления судьи о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации (в форме принудительного выдворения) или решения должностного лица пограничного органа в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства по административным правонарушениям в области защиты Государственной границы Российской Федерации.
4. В специально отведенное для этого помещение пограничного органа помещается иностранный гражданин или лицо без гражданства, совершившие административное правонарушение в области защиты Государственной границы Российской Федерации, на основании постановления судьи или решения соответствующего должностного лица пограничного органа.
5. В специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, помещается иностранный гражданин или лицо без гражданства на основании постановления судьи с указанием конкретного срока содержания в таком учреждении, которое подлежит немедленному исполнению федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов.
6. Срок содержания иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальном учреждении, предусмотренном федеральным законом о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, не должен превышать девяносто суток, за исключением случаев, когда данный срок продлен в порядке, предусмотренном частями 7 — 10 настоящей статьи.
7. При отсутствии фактической возможности исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в срок, указанный в части 6 настоящей статьи, срок содержания иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, в специальном учреждении может быть продлен не более чем на девяносто суток судьей по ходатайству судебного пристава-исполнителя, исполняющего постановление по делу об административном правонарушении либо уполномоченного должностного лица органа внутренних дел.
8. Ходатайство о продлении срока содержания в специальном учреждении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, подается в суд по месту нахождения специального учреждения, в которое помещены иностранный гражданин или лицо без гражданства, не позднее чем за пятнадцать суток до истечения срока содержания в специальном учреждении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, с указанием причин необходимости продления срока содержания этих лиц в специальном учреждении, а также срока, на который целесообразно продлить их содержание в таком учреждении. К ходатайству о продлении срока содержания в специальном учреждении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих принудительному выдворению за пределы Российской Федерации, прилагаются документы, подтверждающие указанные в данном ходатайстве обстоятельства. В случае отсутствия документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации, к данному ходатайству прилагается заключение территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел об установлении личности, подготовленное в соответствии с федеральным законом.
9. Ходатайство о продлении срока содержания иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении подлежит рассмотрению судом в течение суток с момента его поступления в суд с участием должностного лица, обратившегося с ходатайством, и (или) иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которого принята указанная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в случае признания судом необходимости их присутствия.
10. По результатам рассмотрения ходатайства суд выносит мотивированное определение о продлении срока содержания иностранного гражданина или лица без гражданства в специальном учреждении либо об отказе в удовлетворении данного ходатайства. Указанное определение суда подлежит немедленному исполнению.