Обеспечение общественной безопасности имеет многоуровневый характер. В соответствии с п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В статье 132 Конституции Российской Федерации говорится, что осуществление охраны общественного порядка относится также и к ведению местного самоуправления.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере обеспечения безопасности определено Федеральным законом от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности». Государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер, реализуется государственными и муниципальными органами власти на основе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом. Наряду с этим в ее реализации участвуют также граждане и общественные объединения.
Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя:
— прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
— определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование;
— правовое регулирование;
— разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
— применение специальных экономических мер;
— разработку, производство и внедрение современных видов вооружения и спецтехники;
— организацию научной деятельности;
— координацию деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов;
— международное сотрудничество, а также осуществление других мероприятий в соответствии с законодательством РФ.
Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537, главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения общественной безопасности на долгосрочную перспективу являются в том числе совершенствование нормативно-правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом, расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере, а также создание единой системы профилактики преступности и иных правонарушений, включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики, разработку и использование специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений.
В конце ноября 2013 года Президентом России утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации, которая представляет собой систему взглядов на обеспечение общественной безопасности как части национальной безопасности страны, является основополагающим документом стратегического планирования, определяющим государственную политику в сфере обеспечения общественной безопасности.
Понятие общественной безопасности определено как состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Среди основных угроз общественной безопасности в Концепции названы терроризм, экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности России, преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, увеличение количества преступлений, совершенных под влиянием указанных веществ и алкогольных напитков, коррупция, незаконная миграция, ухудшение технического состояния объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, гидротехнических сооружений, вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций на ядерно и радиационно опасных объектах и опасных производственных объектах и ряд других.
Общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности.
Общественный порядок — это нормальное функционирование социальных отношений, отсутствие рисков и угроз, которые могут нарушить нормальную жизнедеятельность людей и их прогрессивное социальное и профессиональное развитие, создающие обстановку спокойствия и защиты личности и собственности физических и юридических лиц. Общественный порядок создает все необходимые условия для обеспечения общественной безопасности, делая зависимым соответствующие правовые категории.
В развитие ст. 132 Конституции РФ Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел два вопроса местного значения, касающихся общественного порядка: 1) п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 — организация охраны общественного порядка на территории муниципального района и городского округа муниципальной милицией; 2) п. 33 ч. 1 ст. 14 и п. 37 ч. 1 ст. 16 — создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка (в поселениях и городских округах).
Следовательно, законодатель закрепил для муниципальных образований два способа охраны общественного порядка на своей территории: профессиональными органами и силами общественности.
Однако, если Закон «О милиции» предусматривал существование муниципальных органов охраны общественного порядка (ч. 2 ст. 3), то пришедший ему на смену Закон «О полиции», реформировавший систему органов внутренних дел, не предусматривает создание в той или иной форме органов муниципальной полиции, а исходит из того, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, правовую и финансовую основу деятельности которой составляют исключительно федеральные источники.
Охрана общественного порядка силами общественности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», который устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, участия граждан в поиске лиц, пропавших без вести, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.
Участие граждан в охране общественного порядка осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1) добровольности;
2) законности;
3) приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом;
5) взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления;
6) недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Граждане, участвующие в охране общественного порядка, не вправе выдавать себя за сотрудников органов внутренних дел (полиции) или иных правоохранительных органов, а также осуществлять деятельность, отнесенную законодательством Российской Федерации к исключительной компетенции этих органов.
Участие граждан в мероприятиях по охране общественного порядка, заведомо предполагающих угрозу их жизни и здоровью, не допускается.
Законом определены следующие формы участия граждан в охране общественного порядка:
- Содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам
- Участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести
- Внештатное сотрудничество с полицией
- Участие граждан в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности.
Особое внимание в законе уделено порядку создания и деятельности народных дружин.
Народная дружина — основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Народные дружины создаются по инициативе граждан Российской Федерации, изъявивших желание участвовать в охране общественного порядка, в форме общественной организации с уведомлением органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Народные дружины могут участвовать в охране общественного порядка только после внесения их в региональный реестр. Порядок формирования и ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности утвержден приказом МВД России от 21.07.2014 № 599, в соответствии с которым региональный реестр ведется территориальными органами МВД России на региональном уровне и формируется на основе информации, предоставляемой территориальными органами МВД России на районном уровне. Решение о внесении народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности в региональный реестр принимается должностным лицом территориального органа МВД России на региональном уровне, уполномоченным приказом руководителя (начальника) территориального органа МВД России на региональном уровне, в течение месяца с момента регистрации заявления в книге учета.
Народной дружине или общественному объединению правоохранительной направленности в течение 14 дней после внесения в региональный реестр выдается свидетельство.
Народные дружины решают стоящие перед ними задачи во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами.
Основными направлениями деятельности народных дружин являются:
1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка;
2) участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины;
3) участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций;
4) распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах.
Порядок создания, реорганизации и (или) ликвидации народных дружин определяется Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» с учетом положений настоящего Федерального закона.
В народные дружины принимаются на добровольной основе граждане Российской Федерации, достигшие возраста восемнадцати лет, способные по своим деловым и личным качествам исполнять обязанности народных дружинников.
В народные дружины не могут быть приняты граждане:
1) имеющие неснятую или непогашенную судимость;
2) в отношении которых осуществляется уголовное преследование;
3) ранее осужденные за умышленные преступления;
4) включенные в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
5) в отношении которых вступившим в законную силу решением суда установлено, что в их действиях содержатся признаки экстремистской деятельности;
6) страдающие психическими расстройствами, больные наркоманией или алкоголизмом;
7) признанные недееспособными или ограниченно дееспособными по решению суда, вступившему в законную силу;
8) подвергнутые неоднократно в течение года, предшествовавшего дню принятия в народную дружину, в судебном порядке административному наказанию за совершенные административные правонарушения;
9) имеющие гражданство (подданство) иностранного государства.
Народные дружинники проходят подготовку по основным направлениям деятельности народных дружин, к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, по оказанию первой помощи в порядке, утвержденном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел. Порядок утвержден приказом МВД России от 18.08.2014 № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи»
Народные дружинники при участии в охране общественного порядка должны иметь при себе удостоверение народного дружинника, а также носить форменную одежду и (или) использовать отличительную символику народного дружинника. Образец и порядок выдачи удостоверения, образцы форменной одежды и (или) отличительной символики народного дружинника устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.
Народные дружинники при участии в охране общественного порядка имеют право:
1) требовать от граждан и должностных лиц прекратить противоправные деяния;
2) принимать меры по охране места происшествия, а также по обеспечению сохранности вещественных доказательств совершения правонарушения с последующей передачей их сотрудникам полиции;
3) оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» обязанностей в сфере охраны общественного порядка;
4) применять физическую силу в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом;
5) осуществлять иные права, предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Народные дружинники вправе отказаться от исполнения возложенных на них обязанностей в случае, если имеются достаточные основания полагать, что их жизнь и здоровье могут подвергнуться опасности.
Народные дружинники при участии в охране общественного порядка обязаны:
1) знать и соблюдать требования законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере охраны общественного порядка;
2) при объявлении сбора народной дружины прибывать к месту сбора в установленном порядке;
3) соблюдать права и законные интересы граждан, общественных объединений, религиозных и иных организаций;
4) принимать меры по предотвращению и пресечению правонарушений;
5) выполнять требования уполномоченных сотрудников органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов, не противоречащие законодательству Российской Федерации;
6) оказывать первую помощь гражданам при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях, угрожающих их жизни и здоровью, при наличии соответствующей подготовки и (или) навыков;
7) иметь при себе и предъявлять гражданам, к которым обращено требование о прекращении противоправного деяния, удостоверение установленного образца.
Народные дружинники могут привлекаться к участию в охране общественного порядка в их рабочее или учебное время с согласия руководителя организации по месту их работы или учебы.
Материально-техническое обеспечение деятельности народных дружин осуществляется за счет добровольных пожертвований, а также иных средств, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут выделять средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности народных дружин, предоставлять народным дружинам помещения, технические и иные материальные средства, необходимые для осуществления их деятельности.
ЗАБНЕНКОВ А. В., МАСЛОВСКАЯ М. В.
ОХРАНА ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА КАК ВОПРОС МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические и практические аспекты, а также законодательные базы охраны общественного порядка на территории муниципального образования. Раскрыты особенности взаимодействия полиции с муниципальными органами.
Ключевые слова: охрана общественного порядка, органы местного самоуправления, органы внутренних дел, полиция, народная дружина, добровольные формирования населения.
ZABNENKOV A. V., MASLOVSKAYA M. V.
PROTECTION OF PUBLIC ORDER AS AN ISSUE OF LOСAL SIGNIFICANCE
Охрана общественного порядка остается сегодня одним из вопросов, активно обсуждаемых в науке административного права. Это во многом связано с проведением в Российской Федерации реформ в сфере органов внутренних дел и в сфере местного самоуправления, которые в свою очередь диктуют потребность дальнейшего совершенствования механизма обеспечения охраны общественного порядка.
Не секрет, что в общей структуре совершения в стране противоправных деяний значительное место занимают административные правонарушения, количество которых превышает количество преступлений. Ежегодно в России к административные правонарушения привлекаются десятки миллионов человек. К сравнению можно привести такую статистику: в 1989 году за административные правонарушения к ответственности были привлечены более 40,5 миллионов человек, а в 2011 году только органами внутренних дел выявлено свыше 66,2 млн. . По другим экспертным оценкам к административной ответственности каждый год привлекаются от 60 до 80 млн. человек .
Административная деликтность, увы, стала обыденным явлением и прочно вошла в нашу жизнь. Удельный вес среди административных проступков занимают административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.
Нельзя не признать, что охрана общественного порядка — чрезвычайно важный объект социального управления, который крайне необходим для нормального существования гражданского общества и функционирования всех его структур (политических, культурных, социальных и т.д.). Безусловно, некачественное и низкое обеспечения общественного порядка негативно сказывается на формирование защищенности правопорядка граждан и общества в целом.
В целях охраны общественного порядка государства, была создана система правоохранительных органов. В нее входят: суд, прокуратура, органы ФСБ Росии, МВД России, адвокатура, нотариат и др.
Между тем по смыслу ст. ст. 114 и 132 Конституции Российской Федерации Правительство РФ и органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют меры по обеспечению и охране общественного порядка. Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес организацию общественного порядка находится к ведению муниципальных районов и городских округов (п.8 ч.1 ст. 15 Закона; п.9 ч.1 ст.16 Закона) .
Следовательно, охрана общественного порядка — это непосредственная функция органов местного самоуправления. Осуществляя ее, органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с правоохранительными органами и координируют их деятельность. Такая деятельность предполагает проведение различных мероприятий. А именно: комплексное планирование борьбы с преступностью совместно с деятельностью всех правоохранительных органов, расположенных на территории муниципального образования; привлечение населения и общественности к профилактике правонарушений; привлечение к охране общественного порядка частных охранных предприятий; осуществление деятельности административных комиссий, создаваемых в структуре местных администраций.
Решая свои задачи по охране общественного порядка, органы местного самоуправления должны стать центром соответствующей деятельности на всей территории.
Согласно вышеназванному Закону № 131-ФЗ организация охраны общественного порядка должна осуществляться муниципальной милицией. Однако до настоящего времени федеральный закон, регламентирующий порядок организации и деятельности муниципальной милиции, так и не принят. Среди работников правоохранительных органов нет единства мнений относительно процесса создания муниципальной милиции, многие убеждены, что она может быть устроена неодинаково. К примеру, в городах (кроме городов федерального значения) она может функционировать как простая муниципальная структура, в менее крупных муниципалитетах возможно создание милицейских структур на уровне
муниципального района или даже группы районов. На малонаселенных и труднодоступных территориях возможно создание региональной, а не муниципальной милиции.
В настоящее время основными задачами в сфере охраны общественного порядка на территории муниципального образования занимается полиция. К основным направлениям в деятельности полиции по осуществлению охраны общественного порядка относятся: защита чести и достоинства граждан и их личную неприкосновенность; обеспечение законности и правопорядка; содействие муниципальным органам в их деятельности по реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы и осуществления контроля за их поведением; осуществление мер по профилактике правонарушений несовершеннолетних и др.
Основные направления взаимодействия полиции с муниципальными органами регулирует Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3- ФЗ «О полиции» . Он устанавливает, что полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав (ч.3 ст.1 Закона).
Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица, в свою очередь, должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (ст.10 Закона). Органы местного самоуправления обязаны предоставлять в пределах границ муниципальных образований сотруднику полиции, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, помещения для работы на обслуживаемом административном участке. Оборудование помещений мебелью, оргтехникой и средствами связи и обеспечение технической эксплуатации этих помещений (водоснабжение, отопление, освещение, уборка, ремонт) осуществляются за счет средств бюджетных ассигнований федерального бюджета (ч.7 ст.48 Закона). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Расходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на указанные цели осуществляются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 47 Закона).
Нельзя не подчеркнуть, что современное реформирование органов охраны общественного порядка обуславливает необходимость пересмотра принципов организации деятельности правоохранительных органов и ставит перед ними новые задачи. Трансформация правоохранительных системы переход к новому формату взаимодействия с обществом, представляющему собой социальное партнерство.
В. Н. Казаков справедливо отмечает, что «сегодня в обществе имеется достаточно ясно выраженная потребность в правоохранительных органах, функции которых наиболее полно отвечали бы интересам населения конкретных территорий и позволяли осуществлять общественный контроль за их деятельностью» .
В тоже время гражданское общество следует рассматривать как ресурс социального контроля над деятельностью полиции, что представляется особо актуальным в условиях гласности деятельности органов внутренних дел. Немаловажен и вопрос преодоления конфронтации институтов гражданского общества и государства, которая особо остро наблюдается в процессе осуществления государством правоохранительной функции.
О возможности расширения взаимодействия между полицией и населения могут свидетельствовать следующие данные социологических опросов. Так, около 88% граждан считают, что в той или иной степени, нужно оказывать помощь в деятельности органов внутренних дел (полиции), при это около 37% населения, считают, что помогать полиции необходимо всегда. Кроме того, 59 % населения, считают, что помощь в организации деятельности общественного порядка необходима с заинтересованностью двух сторон. Необходимо отметить тот факт, что заинтересованность населения в помощи органам внутренних лиц (полиции) по организации общественного порядка, значительно выросла — с 34% до 53%, например, в качестве внештатных сотрудников .
Следует согласиться с мнением Н. В. Бугеля, отмечающим необходимость законодательного закрепления порядка и учет общественного мнения, определить механизмы, способствующие разделению полномочий между субъектами РФ, органами местного самоуправления и центром по вопросам реализации правоохранительной функции государства .
Одним из ключевых направлений в модернизации системы МВД является оптимизация согласованной деятельности органов охраны правопорядка и представительства гражданского общества, реализуемой на уровне муниципального образования. В решении вопроса охраны общественного порядка сегодня большое значение имеет решение органами местного самоуправления такого важного вопроса, как «создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка», предусмотренного п.33 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.
Заметим, что Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» органы местного самоуправления наделены полномочиями по оказанию поддержки добровольческим организациям, участвующим в охране общественного порядка, и созданию условий для их деятельности. Финансирование, предоставление помещений и материально-технического оснащения, материальное стимулирование добровольцев и предоставление им льгот, социальных гарантий — вот неполный перечень направлений деятельности органов местного самоуправления по отношению к добровольным народным дружинам в целях привлечения граждан к охране общественной безопасности.
В настоящее время осуществляется возрождение добровольных народных дружин, существовавших в советский период. Как известно, в те годы силы дружинников служили поддержкой общественного порядка на охраняемой территории города, района, улицы. Совместно с милицией они осуществляли патрулирование улиц, выступали в качестве понятых при составлении протокола и т.д. Сегодня такие дружины приобретают все большую популярность в некоторых регионах РФ. Однако, функции современной дружины несколько расширен. Так, современные добровольцы выполняют двойную роль: содействие полиции в деятельности охраны общественного порядка, с одной стороны, и контроль законности за деятельностью сотрудников полиции, с другой стороны. Органы местного самоуправления обладают полномочиями по оказанию поддержки добровольческой организации, участвующие в охране общественного порядка.
Любопытно заметить, что в ноябре 2013 г. руководитель Комитета гражданских инициатив, член Общественного совета при МВД, бывший вице-премьер России А. Кудрин представил для обсуждения собственную концепцию реформы правоохранительных органов. Он предложил упразднить Следственный комитет, ФСКН и МВД, создав муниципальную, региональную и федеральную полицию. По его мнению, муниципалы должны заниматься охраной общественного порядка, профилактикой преступлений, регистрацией правонарушений и подчиняться (отчитываться) местной власти. Региональная полиция -расследовать преступления легкой и средней тяжести, охраной органов власти, регулированием дорожного движения и подчиняться (отчитываться) региональному законодательному собранию или губернатору. Федеральная полиция — расследовать тяжкие и особо тяжкие преступления, противодействовать ОПГ, бороться с терроризмом и наркоторговлей и подчиняться (отчитываться) Президенту РФ.
К тому же предлагается выбирать шерифа раз в год из числа участковых полицейских прямым голосованием граждан. Содержать муниципальную полицию предлагается за счет специальных отчислений от доходов местных жителей. Однако, что это
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
за отчисления, в каком размере, каков механизм сбора, авторы идеи не говорят. Контролировать шерифа и его подчиненных будет общественный совет, но как он формируется, на каких принципах, тоже неизвестно.
В МВД к данной инициативе отнеслись отрицательно. По крайней мере свое несогласие чиновники МВД мотивировали тем, что муниципальная милиция в России уже создавалась и доказала свою неэффективность. К тому же для содержания новой структуры -шерифата денег у муниципалов нет. Исходя из опыта и реальной действительности, на выборах начальников ОВД неизбежны фальсификации. Если бизнесмены возьмут на содержание муниципальные органы правопорядка, они попытаются купить, и наверняка купят все руководство, то по принципу, кто платит, тот и музыку заказывает. В целом критика высказанных А. Кудиным предложений звучит крайне редко, т.к. реформа по американскому образцу (именное деление полиции на федеральную и муниципальную имеет место быть в США), это конец МВД в его теперешнем виде .
Подведем некоторый итог вышеизложенному.
1. Исследование охраны общественного порядка как одной из проблем местного значения и направления деятельности органов местного самоуправления является весьма актуальным. В современных условиях возрастает необходимость уточнения ряда вопросов, связанных с охраной общественного порядка, в частности — выявление ее места в системе муниципального образования и нормативного правового закрепления.
2. Изучение проблемы обеспечения охраны общественного порядка в муниципальных образованиях имеет важное стратегическое направление для функционирования и развития правового государства. Выбор той или иной модели системы муниципальных правоохранительных органов, нормативно-правовое закрепление перечня их полномочий, форм взаимодействия с муниципальными структурами и органами государственной власти, безусловно, зависит от многих факторов, в том числе политических, социально-экономических, территориальных, криминологических, а также национальных особенностей, исторических и иных местных традиций.
Однако в любом случае можно ожидать, что создание муниципальных органов охраны общественного порядка позволит решить извечные полицейские проблемы: отчужденность от обслуживаемого населения, информационный вакуум и социальный контроль.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации . — Режим доступа:
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 7. — Ст. 900.
4. Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2014. — № 14. — Ст. 1536.
9. Киричек Е. В. Типизация взаимодействия полиции и институтов гражданского общества в Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции «II Балтийский юридический форум «Закон и правопорядок в третьем тысячелетии». — Калининград: Калининградский филиал СПбУ МВД России, 2014. — С. 51-55.
Упоров Иван Владимирович
доктор исторических наук, профессор, Краснодарский университет МВД России
Кузовлева Галина Валерьевна
кандидат филологических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России
(тел.: +78612581426)
Охрана общественного порядка и муниципальная милиция: проблемы организации и законодательного регулирования (муниципальный аспект)
В статье рассматриваются проблемные вопросы, связанные с осуществлением органами местного самоуправления функции охраны общественного порядка, предусмотренной Конституцией России. Отмечается, что в этой сфере имеется негативный опыт организации и функционирования подразделений местной милиции общественной безопасности во второй половине 1990-х гг. Обосновываются соответствующие предложения по внесению изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: охрана общественного порядка, муниципальная милиция, полиция, полномочия, принуждение, органы местного самоуправления, силовая структура.
The protection of public order and municipal militia: problems of organization and legal regulation (municipal aspect)
Охрана общественного порядка в России уже давно, практически сразу после распада СССР, стала одной из наиболее сложных сфер правоохранительной деятельности с точки зрения разграничения соответствующих полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами публичной власти. Камнем преткновения является проблема объема и характера полномочий муниципальной милиции, которая, в свою очередь, вытекает из новой (по сравнению с предшествующим Советским государством) системы территориально-публичных образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).
Так, согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В ч. 1 ст. 130 указывается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 132 на конституционном уровне закрепляются наиболее значимые вопросы местного значения, в частности указывается, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в редакции от 30 декабря 2015 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указанные конституционные положения находят конкретизацию. В частности в ст. 15 и 16 соответствующий вопрос местного значения для муниципального района и городского округа сформулирован следующим образом: «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа) муниципальной милицией». При этом законодатель делает оговорку о том, что данный вопрос местного значения вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.
Указанный федеральный закон до сих пор не принят. В литературе имеются предложения по этому поводу (ниже мы рассмотрим некоторые из них), однако системных подходов к тому, каким статусом должна обладать муниципальная милиция, прежде всего с учетом особенностей властеотношений в России, пока нет. Такое положение, когда конституционные нормы уже более двадцати лет не выполняются, а столь важный федеральный закон не принимается почти пятнадцать лет (и это при имеющихся проблемах с противодействием преступности в стране!), представляется явно ненормальным и объясняется, на наш взгляд, рядом противоречий, еще не нашедших своего разрешения.
В этом контексте необходимо прежде всего сопоставить следующие конституционные нормы, касающиеся охраны общественного порядка. Так, согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ к функциям Правительства РФ относится «осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью». Правительство России реализует данную функцию посредством МВД России, действующего на основании Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в редакции от 14 декабря 2015 г.) «О полиции» , Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и других актов.
Однако такую же функция с аналогичной формулировкой в соответствии с Конституцией РФ выполняют и органы местного самоуправления. Но органы местного самоуправления, во-первых, не входят в систему органов государственной власти, во-вторых, на наш взгляд, они не могут действовать с использованием тех же средств и методов (применение оружие, спецсредств, оперативно-розыскная
деятельность и т.д.), что и федеральная силовая структура. Возникает вопрос об уточнении полномочий органов местного самоуправления в данной сфере.
Следует отметить, что в новейшей истории России предпринимались попытки решения этого вопроса. Так, в начале 1993 г. был принят Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» , где была сделана попытка привести к общему знаменателю полномочия местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и специфику МВД Росссии как федерального вертикально структурированного силового ведомства. Компромисс проходил по следующему аспекту: численность сотрудников милиции общественной безопасности (речь шла только об этой службе) в муниципальном образовании могла быть увеличена за счет местного бюджета, при этом руководитель местной милиции был подотчетен местной администрации и назначался на должность по согласованию с местной администрацией, однако сотрудники местной милиции несли службу в соответствии с тогдашним законом о милиции .
Принятый позже Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только закреплял за органами местного самоуправления функцию охраны общественного порядка, но и относил к ведению муниципальных образований организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, а также осуществление контроля за их деятельностью (п. 8 ч. 2 ст. 6). Тем самым органы местного самоуправления получили полномочия осуществлять охрану общественного порядка силами собственных правоохранительных формирований. В развитие этой нормы в 1996 г. был издан Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» , которым предполагалось создание правовых, организационных и материальных основ формирования и функционирования муниципальных органов общественного порядка (речь шла только о подразделениях милиции общественной безопасности).
Затем Указом Президента РФ от 17 сентября 1998 г. было решено провести эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления в нескольких муниципальных образованиях . Пред-
полагалось, в частности, что органы местного самоуправления осуществляют контроль за состоянием охраны общественного порядка, вносят предложения о назначении на должность и освобождении от должности начальников милиции общественной безопасности и их заместителей, организуют отчеты начальников милиции общественной безопасности перед населением о состоянии охраны общественного порядка, поощряют сотрудников подразделений и служб милиции общественной безопасности, вносят предложения о применении к ним мер дисциплинарного воздействия, финансируют и осуществляют материально-техническое обеспечение подразделений и служб милиции общественной безопасности (не ниже нормативов МВД России).
Однако реализация указанных мер натолкнулась на два существенных препятствия. Первое касалось отсутствия достаточных финансовых средств у абсолютного большинства муниципальных образований (эта проблема остается актуальной до сих пор). Второе препятствие заключалось в том, что милиция — федеральная структура, которая должна финансироваться из федерального бюджета; если же финансирование осуществляется из местного бюджета, то органы местного самоуправления должны иметь рычаги непосредственного административного управления милицией, но такие рычаги не были предусмотрены. В результате было решено отказаться от местной милиции в том варианте, в каком она организовывалась в 1990-е гг. А по действующему Федеральному закону «О полиции» и вовсе предусмотрено финансирование полиции только из федерального бюджета (до 2012 г. было возможно частичное финансирование также и из регионального бюджета).
При этом конституционные и соответствующие законодательные нормы об охране общественного порядка органами местного самоуправления продолжают действовать, т.е. должно быть выработано какое-то решение на уровне федерального закона. В отсутствие такового в некоторых регионах предпринимаются попытки на практике решить рассматриваемую проблему. Так, в феврале 2011 г. Городской думой г. Ижевска было принято решение о создании в структуре администрации города Управления муниципальной милиции . Оно было сформировано путем объединения правового отдела, отдела административно-технического контроля и отдела по работе с правоохранительными ор-
ганами. 1 июля 2011 г. ижевская милиция приступила к выполнению своих обязанностей.
На Управление муниципальной милиции возложен контроль за благоустройством и поддержанием порядка в столице республики. Сотрудники Управления, если вести речь о полномочиях, должны выявлять и документировать нарушения в различных сферах: благоустройство, соблюдение тишины и покоя в ночное время, исполнение должностными лицами поручений городских властей и депутатов, контроль за выполнением земляных работ, содержание фасадов, дворов, дорог. Предусмотрены 17 штатных работников, которые непосредственно наблюдают на местах за положением дел, составляют протоколы. Однако непосредственно воздействовать на нарушителей муниципальные милиционеры не могут, и их полномочия ограничиваются только фиксацией нарушения, профилактическими беседами, составлением протоколов, которые потом рассматривают административные комиссии. Как представляется, вряд ли уместно такое подразделение именовать «милицией». Это скорее контрольный орган, функции которого и без того предусмотрены законодательством и реализуются местными администрациями, но несколько в иных организационно-правовых нормах.
В другом предложении в виде законопроекта (внесен группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ во главе с С.М. Мироновым) предусматривается создание муниципальной милиции как самостоятельного муниципального органа, при этом начальник милиции избирается населением и подчиняется непосредственно главе муниципального образования. Указывается, что муниципальная милиция — это вооруженная (военизированная) организация, которая имеет специальные средства, огнестрельное оружие, специальную полицейскую технику. Круг задач следующий: охрана общественного порядка; профилактика преступлений и административных правонарушений; предупреждение и пресечение преступлений; производство по делам об административных правонарушениях; оказание помощи гражданам, должностным лицам, организациям и общественным объединениям в осуществлении их прав и законных интересов. Наиболее жесткое полномочие — право задерживать нарушителей и доставлять их в федеральные органы полиции.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Представляется, что этот проект далек от реальности уже только по финансовому фактору и может рассматриваться не иначе как дальняя перспектива. Кроме того, очевидно, что наличие в одном и том же муниципальном образовании (районе или городе) двух одновременно и параллельно действующих независимых силовых структур по охране общественного порядка и противодействию преступности не может привести к нужному результату. Не следует забывать, что и в царский период, и в Советском государстве, и в современной России нет опыта функционирования муниципальной милиции как самостоятельной силовой структуры. К тому же в настоящее время в муниципальных образованиях столько разного рода социальных, жилищно-коммунальных и прочих проблем, что при хронической нехватке финансов возложение столь крупной и ответственной задачи будет просто непосильным делом.
Мы полагаем, что в настоящее время нет даже самых необходимых условий для формирования в муниципальных образованиях муниципальной милиции в указанном виде, соответственно, мы считаем, что органы местного самоуправления не могут иметь полномочий применять меры принуждения — это должно оставаться прерогативой федеральных силовых органов. Вместе с тем, органы местного самоуправления не должны оставаться в стороне от функции охраны общественного порядка, поскольку такая функция имманентно присуща местному самоуправлению, полноценное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения потребности населения в должном общественном порядке. Мировая практика также свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна лишь при активном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. И в этом смысле отмеченная выше конституционная норма сомнений не вызывает. Однако ее реализацию целесообразно регулировать иначе, чем в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На наш взгляд, при формулировании соответствующих вопросов местного значения нуж-
но применять подход, который использован при регулировании взаимодействия органов местного самоуправления и других силовых структур (например, «участие в профилактике терроризма…», «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций…»). Кроме того, целесообразно объединить вопросы местного значения, касающиеся участия органов местного самоуправления в охране общественного порядка, в один вопрос местного значения. При таком подходе понятие «муниципальная милиция» упраздняется.
Таким образом, вопрос местного значения в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предлагается изложить в следующей редакции: «участие в организации охраны общественного порядка на территории муниципального района (городского округа); оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин; предоставление служебных помещений для работы участкового уполномоченного полиции; предоставление служебного жилого помещения для участкового уполномоченного полиции и его семьи» (мы полагаем, что институт служебного жилья был ликвидирован в нашей стране без достаточных на то оснований и его необходимо восстановить). Соответственно вопросы местного значения, определенные в пп. 8.1, 8.2 ч. 1 ст. 15 и пп. 9.1, 9.2, 37 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует исключить. Кроме того, в ст. 35 указанного закона следует закрепить исключительное полномочие представительного органа муниципального района (городского округа) утверждать в должности руководителя полиции общественной безопасности на своей территории, кандидатуру которого представляет начальник районного (городского) ОВД. Что касается федерального закона о муниципальной милиции, на наш взгляд, в обозримом будущем в силу изложенных выше причин данный вопрос не является актуальным.
3. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации»): указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 12 сент. 2015 г.). Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.02.2016).
4. О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации: указ Президента РФ от 12 февр. 1993 г. № 209 // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.
7. О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка: указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 // Рос. газ. 1996. 7 июня.
8. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: указ Президента РФ от 17 сент. 1998 г. № 1115 // Рос. газ. 1998. 23 сент.
10. Муниципальная милиция в Российской Федерации: проект федерального закона фракции политической партии «Справедливая Россия» в Государственной Думе / С.М. Миронов, М.В. Емельянов, В.М. Зубов и др. М, 2015.
Статья 2. Субъекты обеспечения безопасности
Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей.
Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.
Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.
Начальник
полковник полиции
Зубехин Виталий Владимирович
тел.: 8 (499) 123-87-21
Отдел охраны общественного порядка Управления внутренних дел по Юго-Западному административному округу Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве (далее — Отдел) является подразделением, входящим в состав полиции Управления внутренних дел по Юго-Западному административному округу Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве (далее — УВД) и создано в целях организации взаимодействия, планирования, контроля и координации служб и подразделений Отдела и УВД, задействованных в обеспечении общественного порядка на территории Юго-Западного административного округа г. Москвы (далее — Округ), в том числе, организации обеспечения общественного порядка при проведении общественно – политических, культурно – массовых и спортивных мероприятий, осуществления отраслевого контроля за оперативно – служебной деятельностью подразделений патрульно – постовой службы полиции (далее – ППСП); оказания методической и практической помощи, территориальным органам внутренних дел и строевым подразделениям УВД в организации служебной деятельности патрульно – постовых нарядов, задействованных в системе единой дислокации, в борьбе с правонарушениями, совершаемыми в общественных местах и на улицах округа.
Структура, численность и штатное расписание Отдела формируется исходя из нормативов и лимитов штатной численности, установленных МВД России, Главным управлением Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Москве (далее – ГУ МВД России по городу Москве) и утверждается начальником ГУ МВД России по г. Москве.
В структуру отдела входят: 1-ое отделение (по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнения административного законодательства) группа по обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий, планово – аналитическая группа, группа организации деятельности специальных учреждений полиции и конвоя.
Работа Отдела организуется на основе планирования, сочетания единоначалия в решении вопросов служебной деятельности и коллегиальности при их обсуждении, персональной ответственности каждого сотрудника за состояние дел на порученном участке и выполнение отдельных поручений.
В своей работе сотрудники Отдела руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательными и иными нормативными правовыми актами города Москвы, принятыми в пределах его компетенции, нормативными правовыми актами МВД России, ГУ МВД России по г. Москве и настоящим Положением.
Деятельность Отдела строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, а также на основе взаимодействия в пределах своей компетенции с другими подразделениями органов внутренних дел, соответствующими подразделениями органов государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, творческими союзами и религиозными конфессиями, представителями гражданского общества и средствами массовой информации.
Основные задачи:
Организация службы патрульно – постовых нарядов полиции, задействованных по плану комплексного использования сил и средств полиции (единой дислокации) и взаимодействия с народными дружинами.
Организация обеспечения общественного порядка при проведении общественно – политических, культурно – массовых и спортивных мероприятий на территории округа.
Организация работы строевых подразделений УВД по борьбе с преступностью и пресечению административных правонарушений.
Координация деятельности подразделений в обеспечении общественного порядка.
Организация работы по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка товаров и услуг, а так же по исполнению административного законодательства.
Отдел в пределах своей компетенции и рамках возложенных задач и функций, взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, другими правоохранительными и контролирующими органами г. Москвы, общественными объединениями по вопросам, относящимся к компетенции отдела, с УООП ГУ МВД России по г. Москве, управлениями и подразделениями ГУ МВД России по г. Москве, ОМВД России по г. Москве.
Организация работы на основе строгого соблюдения законности, изучения, обобщения и использования передового опыта, во взаимодействии с частными охранно – сыскными структурами, Окружным штабом народной дружины и общественными организациями.
Функции Отдела:
Организация деятельности ППСП и взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями.
Организация и контроль над обеспечением общественного порядка при проведении общественно – политических, культурно – массовых и спортивных мероприятий.
Организация работы и методического контроля над деятельностью отделения патрульного собаководства Центра кинологической службы УВД.
Организация охранно – конвойной деятельности.
Осуществляет организационно – аналитическую деятельность.
Организация исполнения административного законодательства.