2. Лицензирующие органы имеют право:
проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;
запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок;
составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;
выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;
выносить предупреждение лицензиату.
Комментарий к статье 12
1. Контроль за соблюдением лицензионных требований и условий можно для большей краткости и юридической техничности называть лицензионным контролем. Настоящее понятие в Законе не применяется, однако в п. 3 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», определяющем виды государственного контроля, на которые действие этого Закона не распространяется, применяется термин «лицензионный контроль». Таким образом, термин «лицензионный контроль» является легальным, т.е. законодательно закрепленным.
2. К сожалению, процедура осуществления лицензионного контроля в Законе прописана в самых общих чертах. Фактически закреплены только три ключевых аспекта: субъект контроля, форма контроля, полномочия субъекта контроля.
Осуществлять лицензионный контроль вправе только лицензирующие органы и только в пределах их компетенции. Компетенция лицензирующих органов устанавливается положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, утверждаемыми указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ и соответствующими нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Единственной предусмотренной Законом формой лицензионного контроля является проверка деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям. Лицензирующий орган не вправе осуществлять контроль лицензиата в иной форме. При этом в отдельных нормативных актах, регулирующих лицензионные отношения, предусматриваются иные самостоятельные формы лицензионного контроля. К примеру, в Положении о лицензировании деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 381, указано, что «контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется лицензирующим органом в форме проведения проверок деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям, а также путем запроса (в письменной форме) у лицензиата необходимых объяснений и документов». На основании ст. 12 комментируемого Закона следует, что лицензирующий орган вправе запрашивать у лицензиата документы только при проведении проверки. В случае, если лицензирующий орган запрашивает у лицензиата документы в отсутствие проводимой в установленном порядке лицензионной проверки, последний вправе не представлять их.
Перечень полномочий лицензирующего органа при осуществлении лицензионного контроля, приведенный в п. 2 комментируемой статьи, является закрытым и не подлежит расширительному толкованию.
3. О проведении лицензионной проверки руководитель лицензирующего органа или уполномоченное должностное лицо лицензирующего органа выносит соответствующее решение. Требования к содержанию этого решения устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности или ведомственными актами самих лицензирующих органов. В частности, согласно Положению о лицензировании туроператорской деятельности, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 95, в решении о проверке лицензиата указываются: подлежащий проверке лицензиат, сроки проведения проверки и состав комиссии, осуществляющей проверку. Аналогичные требования к содержанию решения лицензирующего органа об осуществлении проверки лицензиата установлены в Положении о лицензировании производства оружия и основных частей огнестрельного оружия, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 455, и некоторыми другими положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
4. Срок проведения проверки лицензиата Законом не установлен. В ряде положений о лицензировании конкретных видов деятельности настоящий пробел восполнен. Например, в «Положении о лицензировании деятельности по предупреждению и тушению пожаров», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 373, продолжительность проведения проверки, как правило, не должна превышать 15 дней; только в исключительных случаях на основании обоснованного предложения должностного лица, возглавляющего комиссию, руководитель лицензирующего органа может продлить этот срок не более чем на 15 дней. Безусловно, было бы оптимально, если бы срок проведения лицензионной проверки был установлен Законом или в нем было бы указание на необходимость установления срока проверки Правительством РФ в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности, поскольку в настоящее время этот вопрос отдан на усмотрение Правительства РФ и ведомств.
5. Периодичность проведения проверок также Законом не определена, хотя это лишило бы лицензирующие органы потенциальной возможности злоупотреблять чересчур частыми и, следовательно, необоснованными и ангажированными проверками. Правительство РФ в значительном числе положений о лицензировании конкретных видов деятельности регулирует настоящий вопрос следующим образом. Предусматривается проведение плановых проверок раз в один, два или три года и внеплановых — исключительно для проверки исправления лицензиатом нарушений, выявленных лицензирующим органом в ходе проведения плановой проверки или в случае поступления от органов государственной власти, юридических или физических лиц информации в письменной форме о нарушении (невыполнении) лицензиатом лицензионных требований и условий, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений (Положение о лицензировании деятельности по предупреждению и тушению пожаров, Положение о лицензировании деятельности по производству табачных изделий, Положение о лицензировании производства оружия и основных частей огнестрельного оружия, Положение о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, Положение о лицензировании деятельности по техническому обслуживанию и ремонту технических средств, используемых на железнодорожном транспорте).
6. В отдельных положениях о лицензировании конкретных видов деятельности Правительством РФ устанавливаются и иные условия и требования к проведению лицензионных проверок, которые обязан соблюдать лицензирующий орган. В частности, согласно абз. 2 п. 10 Положения о лицензировании заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2002 г. N 553, «лицензирующий орган разрабатывает программу проверки, в которой определяются объем и срок ее проведения. Указанная программа и уведомление о проверке с указанием цели, срока проведения и состава комиссии направляются лицензиату за 10 дней до начала проверки».
Таким образом, на сегодняшний день нет единообразного правового регулирования следующих вопросов при осуществлении лицензионного контроля: 1) сроки проведения лицензионной проверки; 2) периодичность лицензионных проверок; 3) документальное оформление действий лицензирующих органов при осуществлении лицензионных проверок.
7. Согласно п. 2 комментируемой статьи лицензирующий орган по итогам проверки лицензиата вправе составить акт (протокол) с указанием конкретных нарушений. Представляется, что лицензирующий орган не только вправе, но и обязан составить акт независимо от того, были выявлены в ходе проверки нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий или нет. Настоящий акт, второй экземпляр которого остается у лицензиата, подтверждает наличие самой проверки (следовательно, гарантирует защиту от проведения повторных проверок), ее окончательное и надлежащее завершение и результаты.
На основании акта о проведенной проверке лицензирующий орган в случае выявления нарушений лицензионных требований и условий вправе вынести решение, обязывающее лицензиата устранить выявленные нарушения в указанные в этом решении сроки. Закон и положения о лицензировании конкретных видов деятельности не установили каких-либо требований к срокам устранения лицензиатом допущенных нарушений. Соответственно лицензирующий орган определяет их исходя из существа нарушений, их опасности для окружающей среды, организационной, технической и финансовой возможности лицензиата устранить допущенные нарушения.
На основании акта проверки, в котором зафиксированы допущенные лицензиатом нарушения лицензионных требований и условий, лицензирующий орган вправе вынести лицензиату предупреждение.
Содержание предупреждения настоящим Законом не установлено. Исходя из того что сам факт нарушений лицензионных требований и условий, допущенных лицензиатом, фиксируется в акте проверки и решении лицензирующего органа, обязывающем лицензиата устранить выявленные нарушения, можно заключить, что предупреждение имеет иную правовую природу и назначение.
Предупреждение — это выраженное намерение лицензирующего органа в случае последующего нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий приостановить действие лицензии до устранения таких нарушений. Иначе говоря, лицензирующий орган выносит предупреждение лицензиату тогда, когда полагает, что допущенные лицензиатом нарушения не являются достаточными для приостановления действия лицензии до устранения нарушений, но при этом ограничиться только решением, обязывающим устранить нарушения, уже тоже недостаточно. Можно отметить, что в некоторых положениях о лицензировании конкретного вида деятельности могут быть предусмотрены специальные условия вынесения предупреждения лицензиату. В частности, в Положении о лицензировании деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей предусмотрено, что лицензирующий орган выносит лицензиату предупреждение в случае, если последний не устранил нарушения, выявленные в результате проверки, в установленный срок. Таким образом, в указанном Положении прямо сказано, что предупреждение является превентивной мерой воздействия на лицензиата, нарушившего лицензионные требования и условия. Последующее действие лицензирующего органа в случае, если и после вынесения предупреждения лицензиат не устранит нарушения, — приостановление действия лицензии.
8. Лицензирующие органы нередко издают специальные акты, регламентирующие процедуру проведения лицензионного контроля, которые в той или иной степени не соответствуют Закону или положениям о лицензировании конкретных видов деятельности.
Рассмотрим следующий пример.
Госстрой России издал Приказ от 19 июня 2002 г. N 107 «О мерах по обеспечению контроля за соблюдением лицензионных требований и условий». В пункте 8 данного Приказа установлен предмет лицензионной проверки, согласно которому лицензионной проверке подлежат: 1) сведения о производственной деятельности лицензиата за время действия лицензии с момента получения до начала проверки; 2) сведения об изменениях в уставе, квалификационном составе руководителей и специалистов по сравнению с представленными в лицензирующий орган сведениями при получении лицензии; 3) наличие у лицензиата на момент проверки принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и инвентаря, обеспечивающих возможность выполнения разрешенных лицензией видов работ; 4) наличие у руководящих работников и специалистов свидетельств о повышении квалификации в установленные сроки, знаний по охране труда и экологии; 5) выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства РФ, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве, в том числе: наличие утвержденной проектной документации, сведения о соблюдении норм и правил по охране окружающей среды, сведения о наличии системы по охране труда и средств по обеспечению техники безопасности, наличие необходимых для выполнения разрешенных лицензией видов работ СНиПов, ГОСТов, альбомов типовых узлов и решений, наличие системы контроля за качеством выполняемых работ, соблюдение иных норм, предусмотренных законодательством.
Предмет проверки, установленный названным Приказом Госстроя России, не соответствует возможному пределу лицензионной проверки, определенному Законом. Согласно п. 4 Положения о лицензировании деятельности по проектированию зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом лицензионными требованиями и условиями являются: а) наличие у юридического лица не менее 50% штатной численности руководителей и специалистов в области проектирования (архитекторов, специалистов по градостроительному планированию и застройке территорий, конструкторов, технологов, специалистов по инженерному оборудованию, сетям и системам, транспорту, специальным разделам проекта), имеющих высшее профессиональное образование и стаж работы по проектированию зданий и сооружений не менее 5 лет; наличие у индивидуального предпринимателя соответствующего высшего профессионального образования и стажа работы по проектированию зданий и сооружений не менее 5 лет; б) наличие у лицензиата принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, помещений, оборудования и инвентаря, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности; в) повышение не реже одного раза в 5 лет квалификации индивидуального предпринимателя и работников юридического лица, осуществляющих проектирование зданий и сооружений; г) выполнение лицензируемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, соответствующих государственных стандартов и нормативно-технических документов в строительстве; д) наличие системы контроля за качеством разрабатываемой проектной документации.
Таким образом, исходя из того что целью лицензионной проверки, согласно п. 1 настоящей статьи, является контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, предметом проверки Госстроя России и его территориальных органов могут быть только приведенные в Положении лицензионные требования и условия. В силу этого, сравнивая составные части предмета лицензионной проверки, приведенные в Приказе Госстроя России, с лицензионными требованиями и условиями, установленными Положением, можно прийти к выводу, что включение сведений о производственной деятельности лицензиата за время действия лицензии с момента получения до начала проверки в предмет лицензионной проверки является необоснованным.
9. По сравнению с Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» 1998 г. установлены следующие новые правила:
1) субъектом лицензионного контроля теперь является исключительно лицензирующий орган. Согласно п. 1 ст. 12 Закона 1998 г. контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществлялся «государственными надзорными и контрольными органами, лицензирующими органами в пределах их компетенции»;
2) состав правомочий лицензирующих органов при проведении лицензионного контроля стал закрытым, тогда как в Законе 1998 г. было предусмотрено, что контрольные и надзорные органы, лицензирующие органы в пределах своей компетенции, имеют право «осуществлять иные предусмотренные законодательством РФ полномочия».
Лицензионный контроль
Лицензионный контроль, согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», является неотъемлемой частью лицензирования.
Лицензионный контроль осуществляется в двух случаях: непосредственно при прохождении процедуры лицензирования образовательной деятельности и при контроле за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности.
К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 2-10 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Федеральный закон № 99-ФЗ), а также федеральными законами, регулирующими осуществление видов деятельности в соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона № 99-ФЗ.
Лицензионный контроль осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ); Федеральным законом № 294-ФЗ; Федеральным законом № 99-ФЗ; постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» (далее — Положение о лицензировании); Административным регламентом осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, лицензионного контроля за образовательной деятельностью, утвержденным приказом Рособрнадзора от 30.03.2020 № 427, иными нормативными правовыми актами:
— при предоставлении лицензии — в форме документарной и внеплановой выездной проверки;
— при переоформлении лицензии (в случаях изменения адреса места осуществления образовательной деятельности и перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) — в форме документарной и внеплановой выездной проверки;
— при других основаниях переоформления — в форме документарной проверки;
— при контроле за соблюдением лицензиатом лицензионных требований при осуществлении образовательной деятельности в форме плановых документарных и выездных проверок.
Предметом документарной проверки соискателя лицензии или лицензиата являются сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений положениям частей 1 и 3 статьи 13 и части 3 статьи 18 Федерального закона № 99-ФЗ, а также сведениям о соискателе лицензии или лицензиате, содержащимся в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей и других федеральных информационных ресурсах.
Предметом внеплановой выездной проверки в случаях, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 18 Федерального закона № 99-ФЗ, являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.
Предметом проверок лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.
Основанием для включения проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок является:
1) истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии;
2) истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата;
3) истечение установленного Правительством Российской Федерации срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере.
План проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ежегодно в срок до 30 декабря размещается в разделе «Планы проверок».
Основания для проведения внеплановой выездной проверки является:
1) истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;
2) поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;
3) истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 Федерального закона № 99-ФЗ;
4) наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;
5) наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Нарушение лицензионных требований и условий является административным правонарушением и влечет за собой санкции, предусмотренные статьей 19.20. Кодекса об административных правонарушениях:
1. Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), — влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 000 рублей; на должностных лиц — от 30 000 до 50 000 рублей или дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 30 000 до 40 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 170 000 до 250 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
2. Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), — влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 рублей; на должностных лиц — от 15 000 до 25 000 рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 5 000 до 10 000 рублей; на юридических лиц — от 100 000 до 150 000 рублей.
3. Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), если специальное разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 000 до 30 000 рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от 10 000 до 20 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток; на юридических лиц — от 150 000 до 250 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.
К грубым нарушениям лицензионных требований и условий относятся:
б) повторное в течение 5 лет нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, предусмотренных подпунктом «е» пункта 6, подпунктами «а», «в», «г» пункта 7 Положения о лицензировании.
Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении департаментом образования и молодежной политики Новгородской области мероприятий по лицензионному контролю, размещен в разделе «Перечень обязательных требований».