ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 621 от 24.06.1998 г.
ВОПРОСЫ МИНИСТЕРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ, СТРОИТЕЛЬСТВУ И ЖИЛИЩНО — КОММУНАЛЬНОМУ ХОЗЯЙСТВУ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 24 июня 1998 г. N 621 ВОПРОСЫ МИНИСТЕРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ, СТРОИТЕЛЬСТВУ И ЖИЛИЩНО — КОММУНАЛЬНОМУ ХОЗЯЙСТВУ (в ред. Постановления Правительства РФ от 19.08.2000 N 612) В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 18, ст. 2020) Правительство Российской Федерации постановляет: 1. Установить, что Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству (Минземстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области земельных отношений, строительства, архитектуры, градостроительства, жилищно — коммунального хозяйства, геодезии и картографии, государственного учета и оценки земли и прочно связанной с ней недвижимости. Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству является правопреемником упраздняемых Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службы геодезии и картографии России в отношении указанных функций, а также обязательств этих федеральных органов исполнительной власти. 2. Утратил силу. — Постановление Правительства РФ от 19.08.2000 N 612. 3. Передать в ведение Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству территориальные органы упраздняемых Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службы геодезии и картографии России. Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству в 3-месячный срок внести в Правительство Российской Федерации предложения о составе, функциях и размещении его территориальных органов. 4. Разрешить Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству иметь 11 заместителей Министра, в том числе трех первых, и коллегию в количестве 25 человек. 5. Разрешить Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству иметь в структуре центрального аппарата в пределах установленной численности работников наряду с другими подразделениями семь департаментов по основным вопросам деятельности. 6. Передать в ведение Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству предприятия, учреждения и организации, подведомственные упраздняемым Государственному комитету Российской Федерации по жилищной и строительной политике, Государственному комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службе геодезии и картографии России, по состоянию на 1 мая 1998 г. 7. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов Министерства Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству производится за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление. 8. Министерству государственного имущества Российской Федерации совместно с Министерством Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству рассмотреть в 2-месячный срок вопросы, связанные с переназначением представителей государства в акционерных обществах, пакеты акций которых закреплены в федеральной собственности. 9. Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству осуществлять контроль за работой ликвидационных комиссий упраздняемых Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике, Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральной службы геодезии и картографии России. 10. Министерству Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству в месячный срок представить в Правительство Российской Федерации в установленном порядке проект положения о Министерстве. 11. Закрепить за Министерством Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно — коммунальному хозяйству здания, расположенные в г. Москве, по ул. Строителей, дом 8, корпус 2, и по Фуркасовскому пер., дом 12/5, и часть административного здания по ул. Мясницкая, дом 39, корпус А. Председатель Правительства Российской Федерации С.КИРИЕНКО
Трансформация федеральных органов земельного управления Transformation of the Federal land administration
Ь А МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
DOI 10.24411/2413-046Х-2018-11012
Липски Станислав Анджеевич,
д-р экон. наук, зав. кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству
Lipski Stanislav Andreevich,
Dr. Ekon. Sciences, head. Department of land law of the State University of land management
Аннотация. В статье рассмотрено развитие механизма принудительного изъятия земель сельскохозяйственного назначения в случаях их неиспользования. Сделан вывод о том, что законодательные новации 2016 года позволяют более эффективно применять механизм изъятия неиспользуемых земель. Но пока еще не используются возможности землеустроительного обеспечения этого процесса.
Ключевые слова: земельная реформа, управление земельными ресурсами, земельная политика, земельное законодательство.
Key words: land reform, land administration, land policy, land legislation.
Поскольку в первые годы земельная реформа имела явно выраженную сельскохозяйственную направленность, а одним из направлений аграрного реформирования стало развитие фермерства, то летом 1991 года указанный комитет был преобразован в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке
крестьянских (фермерских) хозяйств. Но при этом продолжало существовать министерство сельского хозяйства, а осуществлять аграрно-земельные преобразования было целесообразно из одного центра. В этой связи в конце 1991 года Госкомзем РСФСР вошел (в качестве самостоятельного комитета) в состав Минсельхоза РСФСР.
Впрочем, учитывая пожелания руководителей регионов, ученых и специалистов (проведенная Госкомземом России работа была ими весьма высоко оценена), буквально через месяц с небольшим он вновь стал самостоятельным в качестве Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем). А в начале 1993 года — реорганизован в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. Кроме того, наряду с Роскомземом в тот период отношение к реформированию землепользования имели Минсельхоз России (аграрные аспекты) и Госкомимущество России.
Указание в наименовании Роскомзема на землеустройство было не случайным, поскольку за десятилетия существования советской системы управления земельным фондом сформировались три его ключевых механизма — это землеустройство, земельный кадастр (до 1968 года — земельный учет) и контроль за использованием и охраной земель.
С конца 1997 года наметилась определенная трансформация приоритетов земельного реформирования — земельная реформа охватила городские территории. С этого же времени началась череда реорганизаций Роскомзема (он был объединен с другими органами в Минземстрой России, затем снова стал самостоятельным — Госкомзем России). В данном аспекте следует отметить, что в 90-е годы в рамках Роскомзема сочетались публично-властные и хозяйственно-распорядительные полномочиям.
К первым следует отнести: 1) осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; 2) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; 3) ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; 4) создание банка данных о федеральных и других землях; 5) разработку мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле. Ко вторым — организацию и проведение работ, связанных с приватизацией земель и землеустройством, а также организацию выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель.
Таким образом, в сложных условиях формирования новой системы государственного управления (в целом) и становления принципиально иного в сравнении с предыдущими
десятилетиями земельного законодательства система земельного управления на федеральном уровне хотя и многократно реорганизовывалась, но в главном — сохранялась.
Впрочем, весьма важная функция, которая была тесно связана с кадастровым учетом, -регистрация прав на землю — с 1998 года перешла от органов земельного управления (от Роскомзема) к учреждениям юстиции (подведомственным Минюсту России, но не являющимися государственными органами), которые стали заниматься правами на все виды недвижимости и сделками с ними.
Это дало основание при очередной реорганизации Госкомзема России в 2000 году (фактически — его упразднении, учитывая функции, сохранившиеся за его правопреемником) соответствующим образом распределить его функции между Минимуществом России и Росземкадастром . При этом Минимущество России стало органом, осуществляющим проведение государственной политики в области земельных отношений, приватизацию и управление земельными ресурсами (то есть органом, вырабатывающим государственную земельную политику). А Росземкадастр -органом, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции по ведению земельного кадастра и учета других объектов недвижимого имущества, землеустройству, кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (то есть органом, реализующим государственную земельную политику и оказывающим государственные услуги).
В 2004 году в рамках административной реформы, когда произошло существенное изменение функций всех ФОИВ (направленное на разграничение правоустаналивающих, правопроменительных и контрольно-надзорных полномочий), были затронуты и вопросы управления земельным фондом (упразднено Минимущество России, «земельные» полномочия которого перешли к Минэкономразвития России и Росимуществу, а Росземкадастр был реорганизован в Роснедвижимость). Тогда же функция регистрации прав на недвижимость перешла от учреждений юстиции к государственному органу -Росрегистрации. В результате земельное управление оказалось разделенным между несколькими органами. Наибольшими полномочиями при этом были наделены Минэкономразвития России и находившаяся в его ведении Роснедвижимость, а также Минсельхоз России.
При этом оба министерства осуществляли правовое регулирование, а также разрабатывали проекты нормативных актов по следующим вопросам: территориальное зонирование и земельные отношения, рынок земли и другой недвижимости, кадастровый
учет объектов недвижимости и ряд других вопросов — Минэкономразвития России; использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения — Минсельхоз России; Что касается Роснедвижимости, то за ней были закреплены вопросы ведения земельного кадастра, кадастровой оценки, мониторинга земель, землеустройства, а также оказание услуг в данных сферах. Кроме того, на Роснедвижимость (на федеральное агентство) были возложены и функции государственного земельного контроля.
Анализируя соотношение основных функций земельного управления, следует отметить, что в земельной сфере в тот период не произошло полноценного разделения правоустанавливающей, правоприменительной и контрольно-надзорной компетенции (предусмотренного административной реформой 2004 года). Так, в полномочиях Роснедвижимости функции контроля были объединены с оказанием услуг и индивидуальной правоприменительной деятельностью. Кроме того, нормативно-правовое регулирование сельскохозяйственного землепользования со стороны Минсельхоза России не было подкреплено наделением контрольными или правоприменительными функциями соответствующих сельскохозяйственных органов: Россельхознадзора (тогда он осуществлял лишь фитосанитарный мониторинг состояния земель) и упраздненного в 2005 году Россельхоза (только учет мелиорированных земель). Впрочем, в 2008 году полномочия Минсельхоза России по регулированию использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения были расширены.
Кроме того, вплоть до 2008 года существовал Российский фонд федерального имущества, который осуществлял государственное предпринимательство — продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступал организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков.
В результате, к настоящему времени сложилась довольно громоздкая структура федерального управления земельным фондом: Минэкономразвития России, Росимущество, Росреестр, Минсельхоз России, Россельхознадзор, Минприроды России, Росприроднадзор, а с 2013 года — и Минстрой России.
С нашей точки зрения, такое разделение полномочий в области управления земельным фондом не оптимально. На это же указывают и другие исследователи . В первую очередь речь идет о раздробленности управления землями сельскохозяйственного назначения. Так, регулирование оценочной деятельности в отношении этих земель, их учет, землеустроительное обеспечение и надзор за их состоянием и использованием следует
сосредоточить в аграрном блоке (Минсельхоз России и Россельхознадзор; в части надзора определенные меры уже реализованы). Кроме того, одной из основных причин пробуксовки при разработке проектов нормативных решений стали ведомственные согласования. Полагаем, что если передать в ведение Минсельхоза России (и подведомственного ему Россельхознадзора) весь комплекс вопросов, связанных с аграрным землепользованием можно будет уйти от необходимости их согласовывать с Минэкономразвития России (обеспечивающим сейчас как бы общеметодологический подход ко всем землям). Тогда и спрос за недоработки был бы с одного ведомства — с Минсельхоза.
Данное предложение базируется на том подходе, что для аграрников земли сельскохозяйственного назначения — это в первую очередь главное средство производства, столь же ценное в текущей перспективе как кредитные ресурсы, племенной скот, семена и т.п., а в долгосрочной перспективе — бесценное . Также это соответствует их особому правовому режиму (отличному от иных земель), установленному согласно Закону об обороте сельхозземель.
Кроме того, функции в сфере землепользования, выполняемые правопреемниками Госкомзема России (Росземкадастр, Роснедвижимость, объединенная в 2009 году с Росрегистрацией в Росреестр), «растворились» в совершенно других задачах — учет зданий, строений и сооружений, регистрация прав на них, геодезия и картография, оценочная деятельность в отношении всех видов движимого и недвижимого имущества.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Конечно, нынешнее рассосредоточение земельного управления в определенной мере перечеркнуло то позитивное, что было создано в период земельной реформы, — единый специализированный федеральный орган, имеющий территориальные подразделения вплоть до уровня муниципальных районов и отдельных поселений. Но такого органа давно уже нет (желание воспринимать в качестве такового Росреестр понятно, но он не является таким органом). Вполне возможно, что необходимость в едином органе земельного управления и существовала то только в период активной фазы земельной реформы, когда происходило значительное межотраслевое перераспределение земель (не случайно этот орган изначально назывался — «по земельной реформе»).
В нынешних же условиях следует вспомнить о советском опыте, когда различалось сельскохозяйственное и несельскохозяйственное земельное управление. Учитывая качественно различную роль земельных ресурсов, полагаем, что применительно к землям сельскохозяйственного назначения (где земельные ресурсы — главное средство производства) основным функциональным органом земельного управления (наряду с ведомственно подчиненными службой или агентством) должен быть Минсельхоз России; к
землям лесного и водного фондов, а также землям ООПТ — Минприроды России, ко всем остальным (где полезные свойства земельных ресурсов ограничены возможностью использования их в качестве операционно-пространственного базиса) — Минстрой России или (как вариант) — нынешнее Минэкономразвития России (вместе с Росимуществом).
Дополнительным фактором уточнения компетенции федеральных органов по управлению землями отдельных категорий может стать их (категорий) уточнение или обсуждаемая последние годы отмена .
Также следует оптимизировать оперативное управление непосредственно федеральными землями. Сейчас в этой части сочетаются функциональное (вневедомственное) управление со стороны Росимущества и ведомственное, когда различные федеральные структуры в этом отношении достаточно самостоятельны; в первую очередь это относится к органам силового блока (Минобороны России, ФСБ России, МВД России, МЧС России и др. — в которых организовано «свое», ведомственное управление землями и земельными участками).
Список использованной литературы
1. Волков С.Н. Эффективно управлять земельными ресурсами. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 9 (128). С. 1-5.
3 Иванов Н.И., Конокотин Д.Н. Экономико-правовые предложения по управлению землями сельскохозяйственного назначения. // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2011. № 3-2. С. 70-78.
4. Липски С.А. Земельные ресурсы как ключевой фактор обеспечения продовольственной безопасности. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 2. С. 6-11.
6. Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2011. № 2. С. 76-81.
7. Проблемы и перспективы развития земельного законодательства и смежных отраслей в современных социально-экономических условиях: Монография. — М.: ГУЗ, 2015. — 152 с.
8. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 № 91 «Об утверждении Положения о комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству».
11. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 (с послед. изм. и доп.).
1. Volkov S. N. Effectively manage land resources. // Land management, cadastre and monitoring. 2015. No. 9 (128). P. 1-5.
2. Volkov S. N., Khlystun V. N. Land policy: how to make it more effective? // International agricultural journal. 2014. No. 1-2. P. 3-6.
9. Shagayda N. And… Fomin A. A. Improvement of land policy in the Russian Federation. // Moscow economic journal, 2017 № 3, P. 71.