Доходы федерального бюджета за текущий год, по словам Секретаря ОП РФ Валерия Фадеева, увеличились на 10-11%. При этом, как он отметил на общественных слушаниях, посвященных вопросам эффективного расходования бюджетных средств, доходы граждан снижаются. Об этом свидетельствует, например, рост уровня закредитованности физлиц. Согласно данным ОНФ, по итогам второго квартала 2019 года совокупная задолженность физлиц по банковским кредитам составила 16,19 трлн руб. С начала года уровень закредитованности вырос на 4,8%, а по сравнению с июлем 2018 года – на 22%. Население не ощущает эффекта от повышения доходности бюджета. Председатель комиссии ОП РФ по развитию экономики, предпринимательства, сферы услуг и потребительского рынка Борис Алёшин обратил внимание на важность грамотной организации бюджетного процесса. Эффективность расходования бюджетных средств, по его мнению, напрямую зависит от качества управления, администрирования в этой сфере.
Cущественной проблемой в области реализации бюджетных средств, как считает Борис Алёшин, является, например, длительность закупочного процесса по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Сейчас, как правило, расчеты по контрактам осуществляются в пределах одного года, а учитывая длительный процесс заключения контрактов у подрядчиков или иных исполнителей остается в итоге лишь около полугода для выполнения работ (оказания услуг и т. д.). Эксперт считает, что необходимо выстроить закупочный процесс таким образом, чтобы у исполнителей госконтрактов было достаточно времени для исполнения обязательств – следует «сдвинуть» сроки проведения конкурсов и аукционов.
Правомерно ли отклонение заявки при внесении обеспечения исполнения контракта не участником, а иным лицом в его пользу? Узнайте ответ в «Энциклопедии судебной практики. Закон о контрактной системе в сфере закупок» интернет-версии системы ГАРАНТ. Получите полный доступ на 3 дня бесплатно!
«Проблема заключается в том, что отсутствуют сформулированные в явном виде приоритеты госбюджета и конкретные задачи, которые он призван решать», – считает член комиссии ОП РФ по развитию экономики, предпринимательства, сферы услуг и потребительского рынка с правом совещательного голоса, председатель комиссии ОП РФ по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений Иосиф Дискин. В бюджетном процессе необходимо, по мнению эксперта, использовать методы программно-целевого управления. При этом эффективность расходования бюджетных средств должна быть измеримой, и должно учитываться соотношение затрат и результатов. Начальник инспекции сводного последующего контроля федерального бюджета Счетной палаты РФ Инна Колчина указала, что результаты проверок исполнения бюджета свидетельствуют иногда о распределении средств без учета реальных потребностей экономики. Она также отметила необходимость ужесточения финансовой дисциплины. Такая необходимость вызвана среди прочего несвоевременностью в некоторых случаях принятия требуемых для исполнения бюджета НПА, а также предоставления субсидий. Кроме того, эксперт обратила внимание на потребность повышения квалификации сотрудников, занимающихся подготовкой финансовой отчетности.
Директор Департамента программно-целевого планирования и эффективности бюджетных расходов Минфина России Николай Бегчин подчеркнул, что развитие так называемого программного (ориентированного на результат) бюджетирования является общемировым трендом. К таким трендам относятся также практика формирования обзоров бюджетных расходов (эту работу координирует Минфин России), развитие системы долгосрочного планирования бюджетных инвестиций, совершенствование прокьюремента (системы госзакупок), повышение полноты и качества финансовой отчетности госсектора, обеспечение открытости бюджетного процесса и вовлечения в него граждан, цифровизация системы госуправления и бюджетного процесса.
Одной из проблем управления госфинансами является с точки зрения Николая Бегчина то, что если те или иные расходы заложены в бюджет, то потом их очень сложно из него исключить. В итоге такие расходы «тянутся из года в год». Между тем следует, как отметил представитель Минфина России, проверять актуальность расходов, иногда – менять подходы к их расчетам.
31 января текущего года Правительство РФ утвердило Концепцию повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах (далее – Концепция). Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов, обеспечивающих их приоритизацию в соответствии с целями социально-экономической политики, являются согласно Концепции уже упомянутые обзоры бюджетных расходов. Под ними понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, выбор и практическую реализацию наиболее приемлемого из них (раздел III Концепции). В прошлом году Минфин России, по словам Николая Бегчина, провел два пилотных обзора бюджетных расходов – по использованию бюджетных средств в рамках обеспечения связью госорганов и международного сотрудничества. Первый из названных обзоров относится к категории операционных, то есть направленных на оценку стоимости оказанных услуг (выполненных работ и т. д.), а второй – к категории стратегических, предполагающих оценку целесообразности расходов в целом, например, на участие в той или иной международной организации. Смысл формирования обзоров, как пояснил представитель Минфина России, заключается не в том, чтоб сократить расходы, а в том, чтобы найти внутренние резервы повышения эффективности расходования, например, определить потребности перераспределения средств.
Помимо формирования обзоров бюджетных расходов в Концепции определены такие направления развития управления общественными финансами как:
- обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы России;
- совершенствование системы госпрограмм и внедрение принципов проектного управления;
- формирование системы управления налоговыми расходами;
- совершенствование правил планирования бюджетных ассигнований и технологий исполнения бюджета;
- совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
- повышение эффективности и качества оказания госуслуг в социальной сфере (в первую очередь за счет привлечения в этот сектор негосударственных организаций);
- обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов;
- развитие межбюджетных отношений;
- совершенствование форм и методов государственного управления, а также механизмов управления федеральным имуществом.
Николай Бегчин обратил внимание на то, что идет работа по увязке бюджетных ассигнований с целевыми показателями, прежде всего нацпроектов. Он при этом подчеркнул, что необходимо разграничивать понятия результатов в узком смысле слова (количество построенных больниц, обученных специалистов и т. д.) и в широком – как достижения цели, эффекта от выполнения программных количественных задач. Соотнесение бюджетных расходов именно с конечными результатами, целями – пока остается методологической проблемой. Эксперт отметил, что на сегодняшний день расходы по нацпроектам – это только 10% бюджетных затрат, поэтому актуальна задача по перестройке госпрограмм с тем, чтобы обеспечить их скоординированность с национальными стратегическими целями и соответствующими расходами. Начальник инспекции по комплексному анализу социально-экономического развития Счетной палаты РФ Татьяна Божьева указала в свою очередь на недостаточный уровень освоения бюджетных средств в рамках реализации нацпроектов. Так, по состоянию на 1 сентября текущего года уровень исполнения расходов по нацпроектам составляет 46%, что ниже среднего уровня исполнения федерального бюджета равного 55%.
«На низком уровне освоения расходы по проектам «Цифровая экономика» – всего лишь 13%, «Экология» – 17%. Расходы по нацпроекту «Производительность труда и поддержка занятости» начали исполняться только в мае этого года. Уровень их освоения – 29%», – сообщила представитель Счетной палаты РФ. Низкий уровень исполнения связан, по ее словам, в основном со сложностями закупочного процесса по госконтрактам, проведения межбюджетных трансфертов, включая позднее заключение соответствующих соглашений, утверждение проектно-сметной документации и т. д.
Повышению эффективности расходования бюджетных средств, по мнению директора «Центра развития» НИУ ВШЭ Натальи Акиндиновой может поспособствовать изменение механизма ответственности за достижение целевых показателей, в том числе по нацпроектам. Она считает, что на первый план сейчас для должностных лиц выступает необходимость отчитаться за целевое использование средств, хотя в приоритете должно быть достижение конечной цели. Для эффективной работы по освоению бюджетных средств, по словам эксперта, следует предоставить ответственным лицам больше свободы в действиях. У них должны быть полномочия по перераспределению средств с учетом актуальных задач и потребностей. Иными словами, освоение ассигнований не должно происходить ради освоения. Ключевым, по мнению Натальи Акиндиновой, должен становиться вопрос кадрового выбора, ведь эффективность расходования упирается в конечном итоге в грамотные действия администраторов.
Статья 34 БК РФ. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств
Комментарий к статье 34 БК РФ:
Седьмым принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который ранее имел другое название — принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Изменение названия не повлекло за собой изменение сущности принципа.
Согласно ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета органы исполнительной власти, которые ответственны за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из достижения одной из двух целей: либо достижения запланированных результатов, либо достижения наилучшего результата. При достижении запланированных результатов органы исполнительной власти должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным органы исполнительной власти могут использовать полностью все средства, предусмотренные в бюджете для финансирования соответствующих мероприятий. Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации не допускает использование запланированных средств с превышением установленных лимитов, даже если при этом будет достигнут максимальный результат.
Известно, что рациональное использование бюджетных средств на практике осуществляется на основе заранее определенных законом принципов. К данным принципам относятся целевое распределение бюджетных средств, высокоэффективное их использование, соблюдение режима экономии, а также бюджетной дисциплины, условия повышения их эффективности. Соблюдение этих принципов создают большие возможности для эффективного, рационального и бережного использования бюджетных средств.
Анализ сложившейся финансовой ситуации показывает, что использование бюджетных средств, имеют свои иррациональные аспекты, которые можно свести к следующему:
− В результате финансирования второстепенных затрат из бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, опаздывает финансирование предусмотренных первостепенных объектов.
− Под административным воздействием местных представителей хокимиятов средства, предназначенные для социальной сферы, направляются на затраты не предусмотренные в бюджетных параметрах.
− Постоянное увеличение бюджетных лимитов, предусмотренных на заработную плату, хозяйственные нужды.
− Перевод бюджетных средств, предназначенных социальной сфере из одной статьи в другую и незаконное их использование.
Широко распространенным и не законным приёмом использования денежных средств, предназначенных для финансирования социальной сферы, является направление данных денежных средств на строительные, ремонтные объекты, покупку автомобилей, проведение ненужных мероприятий. Все это приводит к серьезным отрицательным результатам при выплате зарплат, социальных пособий, стипендий, при обеспечении медикаментами, горюче-энергетическими ресурсами учреждений здравоохранения.
По нашему мнению, иррациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, есть результат попустительства руководителей финансовых органов и их нежелание противостоять руководителям местных хокимиятов при безадресном использовании данных средств. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в результате выполнения непосредственных обязанностей, возложенных на главное управление ревизии и контроля Министерства финансов и на их местные органы, а также использования ими своих полномочий в последнее время наметились положительные тенденции в сфере рационального использования бюджетных средств, предназначенных социальной сфере, а так же повысилась ответственность и статус финансовых органов, руководителей и должностных лиц учреждений социальной сферы. Снизилось нерациональное использование денежных средств, своевременно стали финансироваться приоритетные расходы социальной сферы.
Вместе с тем, результаты проведенного анализа свидетельствуют, что допускаются нерациональное использование бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, а в учреждениях социальной сферы продолжаются сверхлимитное использование средств, нарушаются штатные расписания по вине руководителей и должностных лиц.
Все это приводит к нежелательным последствиям не только при планировании бюджетных затрат, но и способствует нерациональному использованию бюджетных средств. Нерациональное использование бюджетных средств можно свести к следующему:
− Своевременное необеспечение наличными деньгами и опаздывание первостепенных выплат (заработной платы и выплат приравненных к ней, социальных выплат и стипендий);
− Несоблюдение лимитов в бюджетных параметрах, смете расходов приводит к лишним затратам в сфере заработной платы, коммунальной службы и хозяйственной деятельности;
− Осуществление непредусмотренных затрат в смете расходов учреждений социальной сферы, неэффективное и неадресное использование бюджетных средств;
− Не соблюдение руководителями и должностными лицами штатно сметной дисциплины, использование лишних штатных единиц, необоснованное повышение заработной платы, выдача заработной платы неработающим сотрудникам;
− Допущение материально ответственными лицами недостачи материальных ценностей и их расхищение;
− Нужно отметить, что на практике при капитальном строительстве за счет бюджетных средств наблюдается выполнение подрядными организациями сверхлимитных работ, удорожание индекса и как результат удорожание стоимости строительных объектов.
− Кроме этого, в данных случаях, связанных с проведением тендеров, не соблюдается установленный порядок.
По нашему мнению, в последующие годы для недопущения подобных ситуаций в тендерах, проводимых на местах, нужно обеспечить присутствие в рамках лимитов в соответствии порядком, существующим на практике. Кроме того, после того как будут определены адресный список строительства и проведен тендер необходимо каждый строительный объект финансировать через специальные депозитные счета в соответствии с удорожанием индекса цен. В целях рационального использования бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, не в достаточной мере анализируются целевое и эффективное использование денежных средств. Особенно, это касается тех ситуаций, когда после полного финансирования первостепенных затрат не уделяется должного внимания принятию кардинальных мер в отношении финансирования других групп затрат. Как показывает практика, до того как первостепенные затраты в рамках лимита не профинансированы, необоснованно допускается финансирование затрат 3–4 групп или перевод денежных средств на непредусмотренные услуги, продукцию и оборудование. Кроме этого, после того как утверждаются затратные сметы организаций социальной сферы и несмотря на то что в договорах указывается в рамках лимита помесячные расчеты затрат на коммунальные услуги, газ электроэнергию и то что за эти услуги не выделены дополнительные суммы в некоторых областях, данные требования полностью не выполняются. В результате этого появляется кредиторская задолженность. В этом процессе не обеспечивается лимитная дисциплина, не принимается во внимание тарифы и действительные потребности.
Как показывают наши исследования появления кредиторской задолженности в продовольственной сфере и в сфере медикаментов связано с получением продукции через посредников. Здесь оказывают влияние чрезмерные надбавочные продукции устанавливаемые посредническими организациями, при покупке у них продовольственных товаров и лекарственных препаратов. По нашему мнению, нельзя говорит о должном проведении сопоставления цен и контроля ценообразования, мониторинга цен. И как в следствие этого происходит нерациональное использование и дефицит бюджетных денежных средств, направленных в социальную сферу.
Вышеизложенные факты свидетельствуют о том, что специалисты социальной сферы не в достаточной мере уделяют внимание на проблему рационального использования бюджетных средств. Рациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, являются самым важным условием эффективного их использования. Для достижений этой цели необходимо, как нам представляется, осуществить ряд мероприятий. Во первых, для избежания безадресного использования данных денежных средств, предотвращения неэффективного использования, необходимо применить соответствующие меры, а также внести изменения в систему наказания за подобные финансовые несоответствия.
Дело в том, что в результате несоблюдения установленных норм, в частности, бюджетной дисциплины, происходит в конечном итоге нерациональное использование бюджетных средств. И как в следствие этого наказания или привлечения к ответственности руководства или должностных лиц, основано на излишнем гуманизме. Если на практике будет и впредь продолжать работать настоящий механизм наказания должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств то нельзя надеяться, что в области использования бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, будут изменения в положительную сторону.
Причина этого, по нашему в следующем:
- Во первых, степень штрафов, налагаемых на должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств, направленных на социальную сферу не связано непосредственно с объемом нерационально использованных бюджетных средств, выявленных в соответствующих условиях.
- Во вторых, при обнаружении нерационального использования бюджетных средств, наложение на должностных лиц штрафа в размере от 5 до 10 кратного размера минимальной зарплаты не оказывает существенного влияния на их материальное или финансовое положение. Вот поэтому установленный на практике потолок штрафа за нерациональное использование бюджетных средств не дает желаемого результата.
- В третьих, в одном случае полное, в другом случае частичное взимание штрафа, связанный с уровнем заработной платы лица нарушившего закон, не играет решающей роли в обеспечении эффективности использования бюджетных средств.
Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что целесообразно внести соответствующие изменения в механизм наказания или привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших финансовые ошибки, которые могут привести к нерациональному использованию бюджетных средств, направленных на социальную сферу.