ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО: ПОНЯТИЕ, НОРМАТИВНАЯ БАЗА
КОЛЯГИН СЕРГЕЙ ОЛЕГОВИЧ Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: Krem911@yandex.ru
В последние годы тема государственно-частного партнерства в различных сферах деятельности становится все более и более актуальной во всем мире. Наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. В первую очередь это проявляется в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование. Особую актуальность тема государственно-частного партнерства приобрела в условиях мирового финансового кризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовали потребность в государственной поддержке. До сих пор ни в федеральной, ни в региональной законодательной базе, ни в теоретической литературе в России не существует общепринятого правового определения понятия частно-государственного партнерства, хотя оно и применяется в различных нормативных правовых актах. Впрочем, нет единого понимания государственно-частного партнерства и в мировой экономической и правовой литературе. Различные авторы трактуют этот термин по-разному, причем эти определения могут достаточно сильно отличаться друг от друга. В статье представлены различные подходы к определению частно-государственного партнерства, представленные в трудах ученых, в нормативных документах различных регионов РФ и т. п. В процессе исследования различных подходов к трактовке понятия было выявлено, что частно-государственное партнерство — это юридически (контрактно) закрепленные отношения между государством и бизнесом, основанные на распределении ответственности и рисков участников, осуществляемые в целях повышения эффективности народного хозяйства страны (развитие инновационного и инвестиционного потенциалов, инфраструктуры, стратегических отраслей и т. д.), а также в целях повышения доступности и качества услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами.
Ключевые слова: частно-государственное партнерство, нормативная база, определения.
В последние годы тема государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных сферах деятельности становится все более и более актуальной во всем мире. Наблюдается тенденция усиления сотрудничества власти и бизнеса. В первую очередь это проявляется в таких сферах, как электроэнергетика, транспорт, здравоохранение, образование. Предприятия в этих сферах имеют стратегическое значение и не могут быть приватизированы, но, с другой стороны, государство не всегда обладает достаточным объемом средств, необходимых для их поддержки и развития. В этом случае применяется такая форма взаимодействия власти и бизнеса, как государственно-частное партнерство. Особую актуальность тема государственно-частного партнерства приобрела в условиях мирового финансового кризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовали потребность в государственной поддержке.
Несмотря на то, что неолиберальная экономическая политика в целом строилась на программах повышения конкуренции, частно-государственное партнерство, в основании которого лежит не конку-
ренция, а кооперация и разделение рисков между государством и бизнесом, стало одним из механизмов передачи выполнения части государственных функций частным предприятиям. Неизбежным следствием партнерства стало размывание границ между государственным и частным секторами, поскольку для его успешного осуществления государственные структуры были вынуждены начать думать и действовать в логике частных предприятий, а частный бизнес освоить государственную логику и открыть свою внутреннюю кухню общественному контролю .
Концептуальным базисом ГЧП становится задача реформирования управления как в частном секторе, так и в государственном, идущая от потребностей адаптации стран к глобальной экономике, развитию информационных технологий и растущему давлению со стороны потребителей, заинтересованных в качественных продуктах и услугах .
Дословным переводом термина «государственно-частное партнерство» является английский термин «public-private partnership (РРР), который давно
применяется в зарубежных государствах Франции, Великобритании, США, Канаде, Австрии, Бельгии, Дании, Австралии, Израиле, Ирландии, Финляндии, Испании, Португалии, Греции, Южной Корее, Сингапуре, Чехии. Во Франции такой опыт сотрудничества государства и бизнеса впервые был реализован еще в 1552 г. при постройке канала по концессионному принципу. В Великобритании стоимость объектов частной финансовой инициативы, которая является там основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны .
По данным Национального совета по частно-государственной кооперации в США, из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование и др.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении двадцати трех .
В этой связи представляется целесообразным изучение понятия, содержания государственно-частного партнерства, которое в зарубежных государствах уже давно служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.
В отличие от большинства зарубежных государств, в России государственно-частное партнерство все еще находится на стадии становления и развития соответствующих инструментов, хотя результаты такого партнерства уже можно наблюдать. Более того, сам термин «государственно-частное партнерство» все чаще стал встречаться в СМИ и сети Интернет. Проходят общественные слушания, научные семинары и «круглые столы» с участием экспертов, аналитиков, ученых, представителей органов государственной власти, посвященные выработке предложений по развитию государственно-частного партнерства в России . В органах государственной власти субъектов Российской Федерации создаются структурные подразделения по вопросам ГЧП, при министерствах, Государственной Думе созданы экспертные советы, реализуются проекты с применением институтов ГЧП .
Однако до сих пор ни в федеральной, ни в региональной законодательной базе, ни в теоретической литературе в России не существует общепринятого правового определения понятия ГЧП, хотя оно и применяется в различных нормативных пра-
вовых актах. Впрочем, нет единого понимания государственно-частного партнерства и в мировой экономической и правовой литературе. Различные авторы трактуют этот термин по-разному, причем эти определения могут достаточно сильно отличаться друг от друга. Еще больше различий наблюдается, если сравнить с зарубежными трактовками понимание данного термина рядом российских авторов.
Если рассмотреть определения ГЧП, данные иностранными авторами, то можно выделить специфику трактовки государственно-частного партнерства за рубежом, заключающуюся в том, что данное партнерство:
— осуществляется в сфере ответственности государства;
— направлено на развитие инфраструктуры, в том числе социальной;
— обеспечивает частной компании более широкие возможности для участия в управлении проектами, чем при выполнении государственного заказа;
— носит долгосрочный характер;
— обеспечивает разделение рисков проекта между партнерами.
К примеру, Дж. Делмон под ГЧП понимает «любые контрактные или юридические отношения между государственными и частными структурами с целью улучшения и/или расширения инфраструктурных услуг, исключая контракты по государственному заказу (государственные закупки)» .
Европейский экспертный центр по вопросам государственно-частного партнерства утверждает, что «в соглашениях государственно-частного партнерства государственный и частный сектора сотрудничают между собой для осуществления инфраструктурных проектов, таких как автомобильные и железные дороги, аэропорты» .
Компания Deloitte определяет партнерство как «соглашение в форме контракта между органом государственной власти и частной компанией, которое позволяет компании в значительно большей степени участвовать в реализации инфраструктурных проектов», чем стандартные формы сотрудничества .
П. Бруссер и С. Рожкова определяют ГЧП как «развитие традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры» и отмечают, что «ГЧП — качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций» . Данное определение, на наш взгляд, слишком сужа-
ет содержание рассматриваемого понятия, поскольку ограничивает партнерские отношения только инфраструктурной сферой, тогда как ГЧП возможно и в других сферах общественной жизни — политике, культуре, науке и т. д.
В. Г. Варнавский дает более общее определение: «Государственно-частное партнерство — это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов и программ в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» .
Государственно-частное партнерство часто отождествляют с так называемой «полуприватизацией». Например, В. Г. Варнавский характеризует ГЧП как «косвенную, частичную приватизацию, своего рода альтернативу полной приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности» . Проведение такой аналогии вполне логично, поскольку государственно-частное партнерство позволяет перераспределить полномочия между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, а их бюджетное финансирование ограничено: жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, социальная сфера, благоустройство населенных пунктов, поддержание объектов культурного наследия и др.
С чисто рыночной позиции, перечисленные объекты партнерства непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации .
В. А. Фильченков, Е. С. Погребова дают следующие понятие ГЧП — «это качественно особая система сотрудничества между публичной властью и частным сектором с соответствующими этой системе формами и механизмами конкретных организационно-экономических и имущественно-хозяйственных отношений, осуществляемых в общественных интересах на условиях, экономически и социально выгодных для всех участников таких отношений» .
М. Дерябина определяет государственно-частное партнерство как «институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности — от развития стратегически важных от-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
раслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всей страны или отдельных территорий» .
Е. Коровин определяет ГЧП как «среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод» .
Ряд определений ГЧП можно найти в нормативной правовой базе субъектов Российской Федерации. Так, закон «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области» трактует ГЧП как «взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающиеся по поводу развития инновационного потенциала региона, а также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения» . Подобное трактование понятия ГЧП мы можем увидеть в Законе Кемеровской области от
29.06.2009 г. № 79-03 «Об основах государственно-частного партнерства», Законе от 06.09.2010 № 43-РЗ «Об участии Республики Северная Осетия-Алания в проектах государственно-частного партнерства», Законе от 20.12.2010 № 71 «Об участии Чувашской Республики в проектах государственно-частного партнерства».
Еще одно определение представлено в законе г. Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»: «ГЧП -это взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» . Подобное определение также встречается в Законе от
31.05.2010 № 2308-03 «Об участии Вологодской области в государственно-частном партнерстве», Законе от 01.02.2008 № 5 «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах», Законе от 07.06.2010 № 374-ЗЗК «О государственно-частном партнерстве в Забайкальском крае», Законе
от 14.07.2010 № 84-03 «О государственно-частном партнерстве в Ивановской области», Законе от 04.05.2010 № 24-РЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Ингушетия», Законе от 30.12.2010 № 536 «Об участии Калининградской области в проектах государственно-частном партнерства», Законе Ростовской области от 22.07.2010 № 448-Зс «Об основах государственно-частного партнерства», Законе от 24.09.2009 № 475-30 «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве».
В Законе «Об основах государственно-частного партнерства в Республике Алтай» под ГЧП понимают «взаимовыгодное сотрудничество участников государственно-частного партнерства в реализации социально значимых, инфраструктурных, инновационных, инвестиционных, национальных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных» . Это определение используется в Законе от 18.12.2008 № 59-ГУ-3 «О государственно-частном партнерстве в Республике Калмыкия», Законе от 09.06.2010 № 1989-КЗ «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно-частного партнерства», Законе от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области», Законе от 01.08.2011 № 50-ЗРТ «О государственно-частном партнерстве в Республике Татарстан», Законе от 01.03.2010 № 29-ЗАО «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в проектах государственно-частного партнерства».
При этом уже в Законе Алтайского края «Об участии Алтайского края в государственно-частном партнерстве» дается следующее определение партнерства — это «взаимовыгодное сотрудничество Алтайского края с частным партнером в целях выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной, в том числе социальной, инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, определения компетенции и ответственности путем заключения и исполнения соглашений о государственно-частном партнерстве» .
Под государственно-частным партнерством Кабардино-Балкарской Республики понимается «совокупность форм среднесрочного и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Кабардино-Балкарской Республикой, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, в целях реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории
Кабардино-Балкарской Республики, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного и иного потенциала Кабардино-Балкарской Республики» .
В Законе Кировской области «Об участии в проектах государственно-частного партнерства» в понятие ГЧП идет уточнение, что российские или иностранные юридические лица, а также индивидуальные предприниматели привлекаются к выполнению работ в рамках проектов партнерства на основании конкурса или аукциона .
Для Республики Коми ГЧП — это «взаимовыгодное сотрудничество Республики Коми, иных публичных образований с частным партнером на основе соглашения в целях реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Республики Коми, направленных на создание, реконструкцию или эксплуатацию объектов соглашения, обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Коми эффективного использования имущества, находящегося в государственной собственности Республики Коми» .
В республики Хакасия ГЧП представляет собой «взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного партнеров по созданию, обслуживанию, ремонту, эксплуатации, реконструкции и модернизации объектов общественной инфраструктуры, а также по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг с использованием указанных объектов в рамках соглашения о государственно-частном партнерстве» .
В Тамбовской области под государственно -частным партнерством понимается «взаимовыгодное сотрудничество Тамбовской области с частными партнерами по организации и реализации общественно значимых инвестиционных проектов Тамбовской области на условиях разделения компетенций, рисков и ответственности. Проект государственно-частного партнерства — это инвестиционный и (или) инновационный проект, обеспечивающий выполнение задач, относящихся к деятельности органов государственной власти (реализации ответственности или выполнению функций, вытекающих из закрепленных за органами государственной власти полномочий, ответственности или прав собственности), с привлечением частного партнера на условиях разделения компетенций, рисков и ответственности» .
Коллектив авторов исследования «Барьеры развития ГЧП в России», проведенного сотрудниками НПФ «Экспертный институт», совместно с НП «Центр развития государственно-частного партнерства» и Национальным агентством финансовых ис-
следований при поддержке сотрудников ГУ-ВШЭ, Института экономики РАН и Финансового университета при Правительстве РФ в результате анализа различных подходов к сущности ГЧП дают собственное определение: «государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную (как правило, на определенный срок), предполагающую софинансирование (соинвестиро-вание) и разделение рисков систему отношений между, с одной стороны, государством и (или) муниципалитетами и, с другой стороны, гражданами и юридическими лицами, возникающую при реализации проектов, предметом которых выступают объекты государственной и муниципальной собственности, а также услуги, оказываемые государственными и муниципальными органами, организациями, учреждениями и предприятиями» .
В документах Организации по экономическому сотрудничеству и развитию ГЧП рассматривается как «любые договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными партнерами, в рамках которых обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и совместно инвестируют ограниченные ресурсы (например, деньги, персонал, оборудование, информацию) для достижения конкретных целей в определенной области» . Согласно же другому подходу, ГЧП рассматривается как «взаимовыгодное стратегическое средне- и долгосрочное сотрудничество между государством (и/или муниципальными образованиями) и негосударственным хозяйствующим субъектом (лицом, занимающимся предпринимательской деятельностью), основанное на разделении рисков и выгод между ними и направленное на реализацию общественно-полезных задач и функций» .
В ряде регионов в региональных и областных законах об использовании механизма государственного частного партнерства даже отсутствует законодательно закрепленное понятие ГЧП.
В «Рекомендациях по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации» разработанных Центром государственно-частного партнерства при поддержке Министерства экономического развития РФ дается следующее определение «ГЧП — это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами» .
Такое многообразие точек зрения на определение понятия государственно-частного партнерства, на наш взгляд, вызвано тем фактом, что в России только формируется практика и методология ГЧП. Тем не менее, по нашему убеждению, определение понятия «государственно-частное партнерство» является необходимым условием становления и развития данного института. Важность правильного и четкого определения понятия ГЧП обусловливается, прежде всего, необходимостью выработки и законодательного закрепления единой правовой категории, в целях исключения разногласий, которые могут возникнуть в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства .
Подводя итог, проанализируем и проранжиру-ем в таблице 1 количество упоминаний различных особенностей в рамках определений ГЧП.
Таблица 1
Исследование упоминаний различных особенностей в рамках определений ГЧП
Показатель Особенность — Количество упоминаний
Юридически (контрактно) закрепленные отношения 11
Общественная и социальная значимость 9
Развитие инфраструктуры 8
Взаимовыгодность 8
Распределение рисков 5
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Долгосрочный или среднесрочный характер отношений в рамках проекта ЧГП 4
Территориальный аспект 3
Развитие инновационного потенциала 3
Взаимоотношения по поводу государственной или муниципальной собственности 3
Развитие инвестиционного потенциала 2
Развитие стратегических отраслей 2
Концессионные соглашения 2
Разделение ответственности 1
Развитие НИОКР 1
Развитие производства товаров, работ, услуг 1
—-Показатель Особенность — Количество упоминаний
Взаимоотношения по поводу услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и т. д. 1
Повышение эффективности управления объектами социальной сферы (находящихся в областной или муниципальной собственности) 1
Повышение доступности и качества услуг 1
Таким образом, в процессе исследования было выявлено, что частно-государственное партнерство — это юридически (контрактно) закрепленные отношения между государством и бизнесом, основанные на распределении ответственности и рисков участников, осуществляемые в целях повышения эффективности народного хозяйства страны (развитие инновационного и инвестиционного потенциалов, инфраструктуры, стратегических отраслей, сферы НИОКР, социальной сферы, стимулирование производства товаров, работ, услуг и т. д.), а также в целях повышения доступности и качества услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами.
Литература
4. Агроскин В. Переходные меры и рецепты реформирования. URL: http://www.prompolit.ru
6. Пахомов М. А., Пахомова Е. С. Проблемы реализации государственно-частного партнерства в РФ // Формування i реалiзацiя прюритетних напрямiв сощально-економчного розвитку регютв в умовах ре-формування системи державних фшансш: тези мiжнародноï науково-практично1 iнтернет-конференцiï. Дншропетровськ: ДДФА, 2012. С. 37-38.
8. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство. М., ИМЭМО РАН, 200: в 2-х томах. Т. 1.
9. Варнавский В. Г. Приватизационные процессы в инфраструктуре: успехи и ошибки реформ // Мировая
экономика и международные отношения. 2005. № 8. С. 109-113.
11. Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М., Наука, 2005.
12. Варнавский В. Г. Альянс на неопределенный срок // ФельдПочта. 2004. № 29. С. 3-7.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
14. Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы : мат-лы Круглого стола Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2008.
15. Бобряшова С. А. Теоретические подходы к понятию государственно-частного партнерства // Научный потенциал студенчества в XXI веке: мат-лы III Междунар. науч. студенческой конф. Т. 3. Экономика. Ставрополь: СевКавГТУ, 2009.
20. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8. С. 61-77.
25. Рекомендации по реализации проектов государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. Центр развития государственно-частного партнерства, Министерство экономического развития РФ. М., 2013. URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/ppp.pdf.
4. Agroskin V. Perekhodnye mery i retsepty reformirovaniya. URL: http://www.prompolit.ru.
8. Varnavskij V. G. Gosudarstvenno-chastnoye partnerstvo. M., IMEMO RAN, 2009. V 2-kh tomakh. T. 1.
11. Varnavskij V. G. Partnerstvo gosudarstva i chastnogo sektora: formy, proekty, riski. M., Nauka, 2005.
12. Varnavskij V. G. Al’yans na neopredelennyj srok // Fel’dPochta. 2004. № 29. S. 3-7.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
20. Deryabina M. Gosudarstvenno-chastnoye partnerstvo: teoriya i praktika // Voprosy ekonomiki. 2008. № 8. S. 61-77.
razvitiya RF. M., 2013. URL: http://pppcenter.ru/assets/ docs/ppp.pdf.
* * *
PUBLIC AND PRIVATE PARTNERSHIP: CONCEPT, REGULATORY BASE
3.6. ОБЗОР ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОМ ПАРТНЕРСТВЕ
Аннотация
1 января 2016 г. в России вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный Закон является еще одним шагом в процессе формирования эффективной регуляторной среды для создания и обновления общественно-значимой инфраструктуры с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
В статье представлен обзор ключевых аспектов нового Закона, включая возможности, которые он предоставляет для структурирования проектов государственно-частного партнерства, его влияние на сформировавшиеся региональные практики реализации таких проектов, а также предпосылки для его принятия. В основу исследования положен анализ действующего российского законодательства и практики реализации проектов государственно-частного партнерства.
Работа предназначена для студентов, аспирантов, докторантов и иных лиц, заинтересованных в исследовании нормативной среды для реализации проектов государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, публично-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, ГЧП, Закон № 224-ФЗ.
REVIEW OF KEY ASPECTS OF RUSSIAN FEDERAL LAW ON PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
Keywords: public-private partnership, PPP, 3P, PFI, Federal Law № 224.
Предпосылки принятия Федерального закона о государственно-частном партнерстве
На протяжении последних лет активно развивается практика использования механизмов государственно-частного партнерства (в рамках настоящей статьи термин «государственно-частное партнерство» (далее — ГЧП) включает в себя термин «муниципально-частное партнерство», равнозначен термину «публично-частное партнерство» и используется как получивший наибольшее распространение в российской практике) для реализации инфраструктурных проектов на территории России. При этом наиболее распространенной формой ГЧП являются концессионные соглашения.
Основным преимуществом концессионных соглашений в России стало наличие специальной нормативно-правовой базы (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее -Закон о концессионных соглашениях) ), которая дала четкую юридическую квалификацию отношениям публичного партнера (концедента) и частного инвестора (частного партнера, концессионера) и позволила сформировать практику их использования для реализации проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
В то же время законодательное регулирование концессионных соглашений имело существенные недостатки, которые по мере развития практики реализации проектов ГЧП в России становились все более очевидными.
В частности, существенные проблемы вызывали установленный законодательством закрытый перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения, наличие обязательных типовых форм концессионных соглашений, которые были недостаточно проработаны и зачастую затрудняли защиту интересов публичного партнера и частного инвестора, а также ограниченные возможности по структурированию платежей со стороны публичного партнера в рамках проектов (плата концедента).
Недостатки механизма концессионных соглашений вскоре стали очевидными для органов власти и частных инвесторов, которые совместно начали поиск возможностей для устранения институциональных ограничений с целью расширения сферы применения механизмов ГЧП в России.
Началось формирование центров ГЧП-экспертизы и поэтапное совершенствование законодательства о концессионных соглашениях. В то же время данный процесс занял значительное время и на момент написания настоящей статьи еще продолжается. В связи с этим значительное распространение стали получать новые юридические формы ГЧП. В частности, многие регионы начали принимать региональные законы о ГЧП (см. например: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» , Закон Московской области от 22 июня 2013 г. № 64/2013-03 «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве» ) и реализовы-вать проекты на их основе.
Проекты на основе регионального законодательства о ГЧП имели немалый успех, однако вызывали вопросы в части правомерности принятия соответствующих законов (имеют ли субъекты РФ такие полномочия), а также в части их соотношения с законодательством о государственных закупках (правомерно ли отступление от соответствующих правил в рамках региональ-
ного законодательства). Эти предпосылки привели к началу работы над федеральным законом о ГЧП, разработка проекта которого в первоначальной редакции была завершена в 2013 году.
Следует отметить, что законопроект, внесенный в Государственную Думу, значительно отличался от финальной редакции Закона, которая была принята в 2015 году. Первоначальный законопроект носил рамочный характер и имел своей целью, скорее, узаконить региональные практики реализации ГЧП проектов.
Однако в ходе обсуждения со стороны органов государственной власти были высказаны опасения в отношении риска использования региональных законов о ГЧП для целей обхода законодательства о приватизации госимущества и законодательства о государственных закупках. В связи с этим концепция федерального закона о ГЧП была изменена (по сути он стал заменой региональным законам о ГЧП), а сам законопроект дорабатывался на протяжении двух лет.
Результатом этой работы стало принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ГЧП) , который вступил в силу с 1 января 2016 г. (за исключением поправок в законодательство о мерах по поддержке финансовой системы РФ, которые вступили в силу 14 июля 2015 г.). Какие возможности предоставляет Закон о ГЧП? Закон о ГЧП предназначен для реализации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях инфраструктурных проектов, предусматривающих объединение ресурсов и возможностей публичного и частного партнеров.
На стороне публичного партнера может выступать Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование (п. 4 ст. 3 Закона о ГЧП). Кроме того, отдельные права и обязанности публичного партнера в рамках проекта могут осуществлять организации, находящиеся под контролем РФ, субъекта РФ или муниципального образования (ч. 4 ст. 5 Закона о ГЧП).
При этом перечень таких прав и обязанностей может быть крайне широким (см. постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1366 ) и, например, включать в себя: разработку предложения о реализации проекта ГЧП; участие в переговорах;
обеспечение организации и проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП;
предоставление частному партнеру предназначенных для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением о ГЧП, объектов недвижимого имущества (в том числе земельных участков);
осуществление эксплуатации или технического обслуживания объекта соглашения о ГЧП;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
рассмотрение предложений частного партнера по изменению соглашения о ГЧП (в определенных случаях);
осуществление контроля за исполнением частным партнером соглашения о ГЧП и пр.
В качестве частного партнера может выступать только российское юридическое лицо (п. 5 ст. 3 Закона о ГЧП). Таким образом, иностранным инвесторам для реализации проекта в рамках Закона о ГЧП потребуется зарегистрировать проектную компанию в России. Важно также отметить, что Закон о ГЧП исключает
возможность участия в проекте в качестве частного партнера организаций, которые находятся под контролем РФ, субъекта РФ или муниципального образования (ч. 2 ст. 5 Закона о ГЧП).
Отношения между частным и публичным партнерами при реализации проектов в рамках Закона о ГЧП оформляются специальным соглашением о ГЧП (п. 1 ст. 3 Закона о ГЧП). Таким образом, Закон о ГЧП вводит соглашение о ГЧП как новую юридическую форму для реализации проектов ГЧП и вопреки ожиданиям некоторых участников рынка практически не затрагивает вопросы реализации проектов в рамках концессионных соглашений, создания совместных предприятий (так называемая корпоративная или институциональная форма ГЧП) и иных форм.
Закон о ГЧП закрепляет гарантии и преференции для участников проектов ГЧП (например, стабилизационную оговорку) (ст. 15 Закона о ГЧП). Кроме того, Закон о ГЧП предусматривает возможность использования механизма прямого трехстороннего соглашения для целей предоставления обеспечения по привлекаемым для финансирования проекта ГЧП займам (п. 7 ст. 3 Закона о ГЧП).
Какие проекты могут быть реализованы в рамках Закона о ГЧП?
Для того чтобы инфраструктурный проект мог быть реализован в рамках правового режима, устанавливаемого Законом о ГЧП, он должен соответствовать определенным требованиям, которые, в первую очередь, касаются распределения прав и обязанностей между публичным и частным партнерами и типа создаваемой инфраструктуры.
В части распределения прав и обязанностей Закон о ГЧП устанавливает следующие требования (ч. 2 ст. 6 Закона о ГЧП):
частный партнер должен осуществить создание объекта инфраструктуры (строительство и/или реконструкцию);
создание объекта инфраструктуры должно быть полностью или частично профинансировано за счет средств частного партнера (собственных или заемных);
частный партнер должен осуществлять эксплуатацию и/или техническое обслуживание объекта инфраструктуры после его создания;
у частного партнера в отношении созданного объекта инфраструктуры должно возникнуть право собственности, которое будет обременено обязательствами по выполнению соглашения о ГЧП.
Не соответствующий какому-либо из указанных критериев проект не может быть реализован в рамках Закона о ГЧП. Таким образом, Закон о ГЧП не предусматривает возможности для реализации проектов, в которых вовлечение частного партнера ограничивается только созданием объекта или его эксплуатацией/техническим обслуживанием (модель operation & maintenance).
Данный подход законодателя не является бесспорным, однако не ограничивает возможности реализации соответствующих проектов в рамках иных юридических форм ГЧП (в т.ч. государственных контрактов или аренды с инвестиционными условиями).
Следует уточнить, что указанные минимальные требования к распределению обязанностей не ограничивают возможности партнеров по распределению и закреплению в соглашении о ГЧП иных прав и обязанностей, включая участие публичного партнера в финансировании инфраструктурного проекта путем
предоставления бюджетных субсидий, или переход права собственности на объект соглашения к публичному партнеру по завершении проекта.
Вторым критерием для определения возможности реализации проекта в рамках Закона о ГЧП является соответствие инфраструктурного объекта, который планируется создать в рамках соглашения о ГЧП, одной из установленных в Законе категорий (ст. 7 Закона о ГЧП).
Следует отметить, что при разработке первоначального проекта Закона о ГЧП не планировалось закреплять закрытый перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены соглашения о ГЧП. Это позволило бы обеспечить максимальные возможности для использования данного инструмента с целью привлечения частных инвестиций в инфраструктурное строительство.
В то же время при доработке проекта Закона о ГЧП от первоначального подхода пришлось отказаться под влиянием нескольких факторов, которые, в частности, включали в себя следующее:
опасения в отношении использования Закона о ГЧП для неконтролируемой передачи государственного и муниципального имущества в частные руки в обход требований законодательства о приватизации;
дополнение текста Закона о ГЧП требованием об обязательном возникновении права собственности частного партнера на объект соглашения о ГЧП.
Первый фактор в наибольшей степени повлиял на то, что в итоговой редакции Закона о ГЧП был установлен закрытый перечень объектов инфраструктуры, в отношении которых может быть заключено соглашение о ГЧП.
Второй фактор привел к тому, что в Законе о ГЧП установлено требование о том, что законодательством Российской Федерации в отношении объекта соглашения о ГЧП не должна быть установлена принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность/нахождение в частной собственности (ч. 2 ст. 7 Закона о ГЧП).
Так, из перечня объектов, в отношении которых может быть заключено соглашение о ГЧП, были исключены автомобильные дороги федерального, регионального и межмуниципального значения, которые в соответствии с законодательством об автомобильных дорогах не могут находиться в частной собственности, имущество государственной авиации и единой системы организации воздушного движения. Из перечня также исключены объекты ЖКХ (в частности, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения), передача которых в пользование допускается только в рамках договоров аренды или концессионных соглашений.
На момент подготовки настоящей статьи законодательство допускает реализацию проектов в рамках Закона о ГЧП в отношении следующих категорий объектов:
отдельные категории объектов транспортной инфраструктуры, а именно: частные автомобильные дороги и их участки; мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы, и объекты дорожного сервиса;
транспорт общего пользования (кроме метрополитена);
объекты железнодорожного транспорта;
морские, речные и специализированные порты, объекты их инфраструктур;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
морские суда и речные суда, суда смешанного плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-
исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;
воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства; объекты трубопроводного транспорта; объекты социального обслуживания населения (в т.ч. здравоохранения, образования, культуры, спорта, отдыха и туризма);
линейные объекты связи и коммуникации, включая подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации;
объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;
объекты производства, передачи и распределения электроэнергии;
гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова; объекты благоустройства территорий; мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, объекты производства, переработки и хранения сельскохозяйственной продукции. Заключение соглашения о ГЧП
Установленная Законом о ГЧП процедура заключения соглашения о ГЧП имеет существенные сходства с аналогичной процедурой, установленной в рамках законодательства о концессионных соглашениях.
Базовой формой для выбора частного партнера и заключения соглашений о ГЧП является конкурсная процедура (ч. 1 и 2 ст. 19 Закона о ГЧП). Альтернативно предусматривается возможность заключения соглашений о ГЧП по инициативе частного инвестора (механизм незапрошенных предложений) без проведения конкурса (п. 1 ч. 2 ст. 19 Закона о ГЧП).
В отношении последнего механизма целесообразно дать некоторые пояснения. До недавнего времени публичные партнеры, как правило, сами и за свой счет выявляли возможности для использования механизмов ГЧП в целях развития общественно-значимой инфраструктуры и осуществляли подготовку к реализации проектов. Очевидно, что данная работа не всегда выполнялась эффективно.
Механизм незапрошенных предложений предоставляет частным инвесторам возможность по собственной инициативе выполнять указанную подготовительную работу и выходить к публичному партнеру с уже готовым пакетом инициатив по реализации проекта ГЧП. Таким образом, частный инвестор освобождает публичного партнера от необходимости несения значительной части расходов, связанных с подготовкой к реализации проекта ГЧП, и риска отсутствия предложений на участие в проекте ГЧП со стороны частных инвесторов (подробнее о механизме незапрошенных предложений см.: Андерсен А. П. Новелла российского законодательства о государственно-частном партнерстве: заключение концессионных соглашений по инициативе частного инвестора ).
При этом стимулом для направления незапрошен-ных предложений является возможность заключения соглашения о ГЧП с инициатором проекта без проведения конкурса в случае, если от иных участников рынка не поступят конкурирующие предложения о
реализации предложенного проекта ГЧП (заявления о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о ГЧП).
Важно отметить, что по сравнению с законодательством о концессионных соглашениях Закон о ГЧП совершил значительный шаг вперед в части регулирования вопроса о направлении частными инвесторами конкурирующих предложений в рамках заключения соглашений о ГЧП по частной инициативе.
В рамках концессионного законодательства не предусмотрено каких-либо требований к предоставлению лицами, направляющими конкурирующие предложения, финансового обеспечения (ч. 4.9 ст. 37 Закона о концессионных соглашениях).
На практике это может приводить к тому, что конкуренты частного инвестора — инициатора проекта ГЧП могут направить конкурирующее предложение только с целью исключить возможность заключения концессионного соглашения с инициатором проекта без конкурса (и тем самым затянуть момент коммерческого закрытия сделки и реализации проекта).
В рамках Закона о ГЧП установлено требование о необходимости предоставления лицами, направляющими конкурирующие предложения, банковской гарантии в размере не менее пяти процентов от суммы прогнозируемого финансирования проекта (ч. 9 ст. 10 Закона о ГЧП). Это снизит риск направления конкурирующих предложений недобросовестными лицами (поскольку такие действия будут сопряжены для них с финансовыми потерями).
Важной особенностью Закона о ГЧП в части регулирования вопросов заключения соглашений о гЧп стало установление требований в отношении необходимости прохождения формальной оценки финансовой эффективности проекта, социально-экономического эффекта и сравнительного преимущества реализации проекта на основе Закона о ГЧП перед достижением аналогичных целей путем осуществления государственных закупок (с точки зрения бюджетных расходов и распределения рисков) (ст. 9 Закона о гЧп, приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. № 894 ).
С одной стороны, такой подход является абсолютно правильным и соответствует лучшим практикам реализации проектов ГЧП в России. Вместе с тем это значительно увеличивает срок для принятия решения о реализации проекта ГЧП.
Например, в рамках рассмотрения предложения частного инвестора о реализации проекта ГЧП только данная процедура может занять до 180 дней (ч. 5 ст. 9 Закона о ГЧП), в то время как в рамках законодательства о концессионных соглашениях в этот срок может уложиться весь процесс принятия решения о заключении соглашения с частным инвестором, инициировавшим проект (ч. 4.1 — 4.11 ст. 37 Закона о концессионных соглашениях).
Влияние Закона о ГЧП на региональные практики реализации проектов ГЧП
Как уже было указано, одной из целей принятия Закона о ГЧП являлась реакция на формировавшиеся региональные практики реализации проектов ГЧП (в рамках специализированного регионального законодательства).
В целом Закон о ГЧП заменит собой региональное (муниципальное) законодательство в этой сфере (ст. 47 Закона о ГЧП). До 1 июля 2016 г. соответствующие региональные и муниципальные нормативные акты должны быть приведены в соответствие с Законом о
ГЧП и после этой даты применяются только в части, не противоречащей Федеральному закону.
Важно понимать, что поскольку Закон о ГЧП претендует на всестороннее регулирование проектов ГЧП (основанных на соглашениях о ГЧП), то названное требование указывает на необходимость либо отмены региональных/муниципальных законов о ГЧП, либо дублирования в них положений Федерального закона.
Важным итогом принятия Закона о ГЧП становится узаконивание основанных на региональном/муниципальном законодательстве о ГЧП проектов, реализация которых началась до 2016 года. Такие проекты реализуются на согласованных (определенных в соглашениях о ГЧП) условиях до момента их завершения.
В то же время с 1 января 2016 г. заключение соглашений о ГЧП должно осуществляться в соответствии с требованиями Закона о ГЧП, новые проекты не могут реализоваться исключительно в рамках регионального/муниципального законодательства. Стоит отметить, что это стало катализатором для ускорения процесса заключения соглашений для многих региональных/муниципальных проектов ГЧП, подготовка к которым началась до принятия Закона о ГЧП.
Заключение
Закон о ГЧП не стал универсальной правовой базой для реализации проектов гЧп в России, как многие ожидали в момент начала его разработки. Он не охватывает многие формы реализации проектов ГЧП (например, operation & maintenance и совместные предприятия). Перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены соглашения о ГЧП, остался закрытым.
Вместе с тем такие ожидания, очевидно, были излишне завышенными. В сухом остатке рынок получил новый, понятный и детально проработанный механизм инвестирования в инфраструктурные проекты, лишенный целого ряда недостатков, которые в течение длительного времени сдерживали расширение практики использования концессионных соглашений.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Этого уже достаточно для того, чтобы положительно оценить принятие Закона о ГЧП и ожидать, что данное событие повлечет дальнейшее расширение (при условии улучшения экономической обстановки) и постепенное совершенствование практики реализации проектов ГЧП в России.
Список литературы:
1. Андерсен. А.П. Новелла российского законодательства о государственно-частном партнерстве: заключение концессионных соглашений по инициативе частного инвестора // Хозяйство и право. 2015, № 8, с. 39-58.
2. Закон Московской области от 22 июня 2013 г. № 64/2013-ОЗ «Об участии Московской области в государственно-частном партнерстве» // Ежедневные Новости. Подмосковье — № 119, 04.07.2013.
4. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2015 г. № 1366 «Об утверждении перечня отдельных прав и обязанностей публичного партнера, которые могут осуществляться уполномоченными им органами и (или) юридическими лицами в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными право-
5. Приказ Минэкономразвития России от 30 ноября 2015 г. № 894 «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru — 31.12.2015.
7. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pra-vo.gov.ru — 14.07.2015.
9. Петюкова О.Н. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: опыт правового регулирования // Пробелы в российском законодательстве. 2014, № 4, а 46-50.
10. Польникова М.Л. Тендерные процедуры отбора исполнителей в договорах, опосредующих отношения ГЧП в Российской Федерации (на примере долгосрочных инвестиционных соглашений) // Бизнес в законе. 2013, № 2, с. 99-103.
Рецензия
на статью Андерсена Андрея Павловича «Обзор основных положений Федерального закона о государственно-частном партнерстве»
Статья Андерсена Андрея Павловича посвящена актуальной тематике — регулированию государственно-частного партнерства на федеральном уровне. Актуальность затронутого вопроса обусловливается тем, что названный Федеральный закон является новым, а использование механизмов государственно-частного партнерства получает все большее распространение на территории России. В связи с этим существует необходимость изучения основных новелл законодательного регулирования в указанной сфере.
В статье анализируются ключевые аспекты нового Федерального закона, включая возможности, которые он предоставляет для структурирования проектов государственно-частного партнерства, его влияние на сформировавшиеся региональные практики реализации таких проектов, а также предпосылки для его принятия. Особое внимание уделяется исследованию возможностей реализации проектов государственно-частного партнерства по инициативе частных инвесторов.
С учетом изложенного полагаю, что статья Андерсена Андрея Павловича «Обзор основных положений Федерального закона о государственно-частном партнерстве» представляет теоретическую и практическую ценность, полностью соответствует требованиям, предъявляемым к публикациям в журналах, включенных в перечень ВАК. Рекомендуется для публикации в открытой печати.
Кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Е.Е. Енькова