Антимонопольное регулирование электроэнергетики

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовое регулирование осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. В условиях продолжающегося финансового кризиса для развития экономической- системы любой страны важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно «подминать» под себя всю хозяйственную деятельность, полный его уход из этой сферы также влечет многочисленные негативные последствия.

Реализация направлений макроэкономической политики, которые определены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.

Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации1, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательг ных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Как следствие политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.

1 Распоряжение Правительства РФ от 1,9.05.2009 N 691-р «Об утверждении Программы развития конкуренции в Российской Федерации» (вместе с «Планом мероприятий по реализации программы развития конкуренции в Российской Федерации на 2009 — 2012 годы») // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736.

В условиях отсутствия конкуренции зачастую происходит разрушение действия рыночных механизмов, влекущее усиление противоречия групповых и общественных интересов и ухудшение социально-экономического развития, что подтверждает тезис об объективной востребованности государственной ан

О ‘ тимонопольной политики в системе факторов экономического роста». В связи с этим И.В. Князева обоснованно указывает, что одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль соблюдения экономических законов и норм права, относящихся к системе антимонопольного законодательства3. •

Полномочиями по контролю за соблюдением конкурентного законодательства в Российской Федерации в той или ной степени наделены многие органы государственной власти, прежде всего, на федеральном уровне. Однако наиболее важное значение в этой сфере имеет деятельность Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее — ФАС), являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за* соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имею2

Локота О.В. //Защита конкуренции на финансовых рынках Южного Федерального округа: проблемы и перспективы // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной -Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005.

3 Князева И.В. // Повышение благосостояния потребителей и сохранение конкуренции на рынке — стратегическая задача антимонопольной политики // Развитие конкуренции как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика. Материалы международной научно-практической конференции 26-30 апреля 2005 / Под ред. Н.И. Лыгиной — Орел: Издательство Орел ГИЭТ, 2005. 4 щие стратегическое значение для. обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд. Осуществление указанных.функций требует от ФАС постоянного мониторинга деятельности хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, основной ее функция является контрольная.

Правовое регулирование контроля ФАС России не оставалось неизменным в течении времени существования как данного органа, так и его предшественников. Серьезные изменения в этой сфере были сделаны Федеральным законом от 17.07.2009 № 164-ФЗ, который не только существенно поменял систему организации государственного контроля за экономической концентрацией, но и впервые детально урегулировал порядок проведения федеральными антимонопольными органами контрольных проверок. Все это требует анализа контрольных полномочий ФАС и предопределяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции контроля Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации за соблюдением антимонопольного законодательства, подготовка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства. Постановка цели определила возникновение конкретных задач, решение которых и составило содержание данной работы:

— изучение основ правового регулирования антимонопольной деятельности в Российской Федерации;

— анализ правового статуса государственных антимонопольных органов

— выявление контрольных функций и полномочий федеральной антимонопольной службы;

— рассмотрение правового регулирования проведения федеральной антимонопольной службой проверок за соблюдением антимонопольного законодательства;

— изучение проблем привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации ФАСРоссии полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Предметом исследования являются доктринальные положения теории административного права в области контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.

Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.

Вопросы деятельности федеральных антимонопольных органов становились объектом и некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить, прежде всего, следующие работы: Багандов А.И. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов государственного антимонопольного регулирования. Диссертация кандидата юридических наук. Москва, 2003; Казачкова З.М. Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование. Диссертация доктора юридических наук. Москва, 2002; Борисова Л.Н. Правовые основы организации антимонопольной деятельности государства на рынке финансовых услуг. Диссертация кандидата юридических наук. Саратов, 2006; Зарипова Т.Ю: Антимонопольное регулирование на рынке финансовых услуг: публичный и гражданско-правовой аспекты. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2007. Вместе с тем, в указанных работах рассматривается деятельность ФАС в целом, контрольным полномочиям уделено не так много внимания. Рассмотрению вопроса осуществления антимонопольными органами контроля посвящена диссертация Ковальковой М.В. Государственный антимонопольный контроль в российском и американском законодательстве: сравнительно-правовой аспект Диссертация кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону, 2006. Однако в ней основное внимание уделено антимонопольному контролю в США, к тому же данная диссертация подготовлена задолго до внесения последних существенных изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции», о которых говорилось выше.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть контрольные полномочия Федеральной антимонопольной службы с точки зрения вариативности их регулирования; обосновать необходимость обеспечения баланса интересов контролирующих органов и подконтрольных субъектов;

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие — позволили охарактеризовать существующие контрольные полномочий Федеральной антимонопольной службы с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Сравнительный метод использовался в работе при сопоставлении различных способов проведения проверок органами ФАС, а также при изучении зарубежного опыта привлечения к ответственности нарушителей антимонопольного законодательства.

Системно-структурный метод обеспечил изучение системы способов осуществления контроля органами ФАС, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними.

Применение указанных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать, обобщения и выводы.

Теоретическая основа диссертационного исследования представлена современными достижениями науки административного права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, иных отраслей российского права, а также обобщения и выводы философии и теории управления.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации; федеральные законы, в частности Федеральный закон «О защите конкуренции», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Положение о федеральной антимонопольной службе, иные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составили постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда Российской Федерации, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.

Научная новизна обусловдена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.

В результате проведенного, исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. На основе анализа существующих в доктрине позиций относительно статуса коллективных субъектов права в целом и органов государственной власти, в частности, в работе выделены следующие блоки административно-правового статуса антимонопольных органов:

• системно-иерархический, определяющий его место в системе органов государственной власти;

• целевой — цель его создания и деятельности, задачи и функции;

• компетенционный, характеризующийся определенным набором властных полномочий;

• внешнеорганизационный, определяющий порядок образования и упразднения органа и его .внешнее подчинение;

• • внутриорганизационный, выражающий структуру органа государственной власти, а также внутреннее руководство его деятельностью.

Обосновано, что ответственность не может являться элементом административно-правового статуса органа государственной власти в силу нецелесообразности и невозможности привлечения государственного органа (в отличие от его должностных лиц) к административной ответственности.

2. С позиции высказанной в специальной литературе идеи существования самостоятельной ветви государственной власти — контрольной власти, в работе делается вывод, что в ее структуру должны включаться не только высшие органы государственной власти, но и ведомственные органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за соблюдением действующего законодательства. В подобной интерпретации антимонопольные органы также могут быть отнесены к контрольной ветви власти.

3. Функция государственного контроля так или иначе связана с проведением оперативно-розыскных мероприятий. Контрольные функции ФАС обладают значительной спецификой и оперативно-розыскная деятельность по вопросам подведомственным данному органу государственной власти должна, по нашему мнению, осуществляться его специальным структурным подразделением.

На сегодняшний день в число органов, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации, входят, преимущественно, силовые органы: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба) и т.п. В свете формирования контрольной ветви власти, а также в связи с высказанным выше предложением о наделении контрольных органов силовыми полномочиями, нам представляется целесообразным закрепить прямое подчинение Федеральной антимонопольной службы Президенту Российской Федерации.

4. Анализируя сущность контроля и надзора как вида управленческой деятельности автор приходит к выводу, что контроль — это деятельность специально уполномоченных органов государственно-властного характера, направленная на установление соответствия деятельности контролируемого субъекта нормам действующего законодательства в целях достижения государственно значимого результата с применением мер государственно-правового характера, в том числе отмену незаконно принятого решения. Надзор же автором определяется как деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия действий поднадзорных субъектов установленным правилам.

5. В работе обоснован вывод о том, что частичное нераспространение на проверочные мероприятия, осуществляемые ФАС России норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», имеющее место в действующем законодательстве, является неправильным. Безусловно, проверочные мероприятия в отдельных сферах деятельности (направление запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации; проведение контроля за экономической концентрацией, анализ рынка, при определении состояния конкуренции) обладают своей спецификой, что предопределяет возможность установления особенностей их правового регулирования. Однако, представляется, что применительно к проверкам антимонопольного законодательства, установив особенности таких проверок специальным федеральным законом (в данном случае Федеральным законом «О защите конкуренции») более правильным было бы сохранить применительно к ним и действие норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в тех случаях, когда они не противоречат специальным нормам.

6. В диссертации предложено определение проверки за соблюдением требований антимонопольного законодательства, под которой можно понимать совокупность проводимых Федеральной антимонопольной службой в отношении федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям антимонопольного законодательства.

7. Доказано, что действующий порядок уведомления подконтрольных субъектов о проведении внеплановых проверок в значительной степени ущемляет их права. Дело в том, что под «любым доступным способом» может пониматься и телефонограмма и сообщение по факсу или по электронной почте, которые не всегда могут быть получены надлежащим лицом и соответствующим образом оценены. Проблема усугубляется тем, что в рассматриваемой норме речь идет об уведомлении «проверяемого лица» (которым может быть и юридическое лицо), а не его уполномоченных представителей. В результате информация о проверке может быть передана какому-либо рядовому работнику организации (секретарю, работнику канцелярии и т.п.), который может просто не проинформировать о факте ее проведения руководство, что ставит под сомнение легитимность проверки, да и вообще затрудняет ее проведение. Однако, при всем при том, Федеральный закон «О защите конкуренции» в отличие от Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не содержит перечня грубых нарушений порядка проведения проверок (к которым относится и ненадлежащее уведомление), что делает весьма проблемным оспаривание ее итогов.

Представляется, что законодатель должен был, по крайней мере, предусмотреть обязательность уведомления для юридических лиц не абстрактного «проверяемого лица», а его уполномоченных представителей и закрепить последствия ненадлежащего уведомления.

8. В диссертации доказано, что систематическое толкование ст. 19.8 Ко-АП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе. В то же время в существующем виде правильное применение ст. 19.7 и 19.8 КоАП РФ является достаточно затруднительным и сильно зависит от мнения правоприменителя. В связи с этим предложено внести изменения в ст. 19.7, дополнив ее ч. 2, устанавливающей ответственность именно за представление неполной информации федеральным антимонопольным .органам. Размеры санкций за совершение данного деяния могли бы быть несколько больше, чем за предусмотренные ст. 19.7 в ее нынешней редакции, однако значительно меньшие, чем предусмотрены ст. 19.8 КоАП РФ.

9. В работе установлено, что положения ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ значительно сужают сферу действия запрета на злоупотребление доминирующим положением по сравнению с нормами конкурентного законодательства. Так, далеко не каждый случай злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будет признаваться административным правонарушением. Так, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия). А вот статьи 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, как уже отмечалось выше, устанавливают административную ответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации. Таким образом, целый пласт деяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», но совершаемых в форме бездействия остался административно ненаказуемым. Между тем, вполне очевидно, что никакой запрет не будет в полной мере действенным, если он не подкреплен определенными мерами юридической ответственности.

В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ, указав в них, что административной ответственности подлежат деяния, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, совершаемые как в форме действий, так и бездействия на товарном и финансовом рынке.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в работе выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию административного права в части, касающейся реализации органами ФАС контрольных полномочий за соблюдением антимонопольного законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, проведения лекций и семинарских занятий по дисциплинам «Административное право» и спецкурса «»Конкурентное право».

Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ реализации ФАС России полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в восьми научных публикациях, которые докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина.

Отдельные положения диссертационной работы были представлены на: VII Международной научно-практической конференции «Традиционное, современное и переходное в российском обществе» (Пенза, 2009); Третей Международной ежегодной научно-практической конференции преподавателей «Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе» (Пермь, 2009); VIII Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2009); VII Международной научно-практической конференции «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (Тамбов, 2010); VII Международной научно-практической конференции «Развитие молодежной юридической науки в современном мире» (Тамбов, 2010)

Результаты диссертационного исследования также нашли свое применение в ходе проведения лекционных и семинарских занятий по курсу «Административное право», а также по спецкурсам «Конкурентное право» и «Правовое регулирование в малом бизнесе» в ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина».

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.

13
февраля
2014

VEGAS LEX_Антимонопольное регулирование и контроль в электроэнергетике

Скачать файл

Файл добавлен 15.07.2016
Презентация .pdf (410 Кб)

Представляем Вашему вниманию аналитический обзор «Антимонопольное регулирование и контроль в электроэнергетике».

26 декабря 2013 года вступили в силу Правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике, утвержденные Постановлением Правительства от 17.12.2013 № 1164 (далее – Правила).

Основываясь на принципах статьи 20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее – Закон об электроэнергетике), посвященных государственному регулированию и контролю в электроэнергетике, данный порядок введен впервые.

По существу, его принятие говорит о создании системы регулярного контроля за функционированием оптового и розничных рынков, указанной в пункте 2 статьи 25 Закона об электроэнергетике. Документ примечателен тем, что предусматривает применение ряда принципиально новых механизмов, направленных на обеспечение антимонопольного контроля на ОРЭМ.

Правила определили особенность осуществления порядка антимонопольного регулирования и контроля на оптовом и розничном рынках электрической энергии и мощности, предусмотренные частью 1 статьи 25 Закона об электроэнергетике, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности» (далее – Правила оптового рынка) и Федеральным законом № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции».

Объектами утвержденных правил являются цены на электроэнергию, уровень экономической концентрации на оптовом рынке, перераспределение долей в уставных капиталах субъектов оптового рынка, согласованные действия субъектов оптового или розничных рынков, в том числе занимающих доминирующее положение и действия совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры.

Хотелось бы обратить внимание на основные изменения антимонопольного регулирования и контроля в сфере электроэнергетики.

I. В правилах используется понятие «рыночная сила», которое раскрывается через критерий «определяющего влияния на формирование цен» (пункт 2 Правил).

Пунктом 14 Правил определено, что доминирующее положение субъектов оптового рынка (групп лиц), функционирующих на оптовом рынке, определяется в соответствии с антимонопольным законодательством с учетом особенностей, предусмотренных Законом об электроэнергетике.

Однако в антимонопольном законодательстве отсутствовала процедура определения доминирующего положения хозяйствующих субъектов (групп лиц) установленной мощности его генерирующего оборудования или с долей выработки электрической энергии с использованием указанного оборудования в границах зоны свободного перетока меньше 20 процентов.

Таким образом, понятие «рыночная сила» введено в целях расширения случаев выявления факторов наличия, на рынке доминирующего положения хозяйствующих субъектов (групп лиц) с долей меньше 20 процентов (пункт 16 Правил).

Кроме того, пунктом 17 Правилам установлены факторы, определяющие условия и оснований принятия решения о признании указанных субъектов занимающими доминирующее положение, а именно:

n доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынках топлива;
n частота возникновения рыночной силы у такого хозяйствующего субъекта (группы лиц);
n доля выработки (объема предложения) электрической энергии и (или) мощности генерирующим оборудованием хозяйствующего субъекта (группы лиц), влияющая на формирование цены на оптовом рынке, в объеме электрической энергии и (или) мощности, вырабатываемой (предлагаемой) всеми субъектами оптового рынка в соответствующей зоне свободного перетока;
n доля приобретения или потребления электрической энергии и (или) мощности, потребляемой хозяйствующим субъектом (группой лиц), влияющая на формирование цены на оптовом рынке, в общем объеме потребления (спроса) электрической энергии и (или) мощности всех субъектов оптового рынка в соответствующей зоне свободного перетока.

II. Внесены дополнения в антимонопольное регулирование на оптовом и розничных рынках.

Законодательством Российской Федерации созданы специальные регулятивные механизмы при проведении конкурентных отборов мощности (далее – КОМ), для осуществления которых федеральному антимонопольному органу предоставлены полномочия по установлению:
n критериев введения по зонам свободного перетока предельного размера цены на мощность для проведения КОМ (подпункт «а» пункта 4 Правил);
n перечня зон свободного перетока, в которых КОМ проводится с использованием предельного размера цены на мощность (подпункт «б» пункта 4 Правил);
n дополнительных требований к ценовым заявкам. Антимонопольный орган на основании анализа экономической концепции в зонах свободного перетока может принять решение о введении дополнительных требований к ценовым заявкам, подаваемым для участия в КОМ поставщикам мощности, занимающим доминирующее положение;
n определение требований экономической обоснованности ценовых заявок на продажу электрической энергии, а также ценовых заявок на продажу мощности (подпункт «ж» пункта 4 Правил);
n стандартов предоставления субъектами оптового и розничных рынков (за исключением потребителей электрической энергии – физических лиц) информации о своей деятельности непосредственно в федеральный антимонопольный орган в порядке, установленном этим органом (подпункт «з» пункта 4 Правил).

III. Расширены полномочия антимонопольного органа при осуществлении контроля функционирования оптового и розничных рынков.

Установлено осуществление антимонопольного контроля посредством рассмотрения ходатайств и установление условий или ограничения участия субъекта оптового рынка в конкурентном отборе мощности (подпункт «г» пункта 5 Правил).

Согласно пункту 9 Правил для субъектов, имеющих намерение участвовать в КОМ и занимающих доминирующее положение, предусмотрена обязанность направлять в антимонопольный орган ходатайство об определении им условий участия этого субъекта в КОМ.

Порядок направления таких ходатайств, перечень необходимых документов и сведений, представляемых хозяйствующим субъектом в ФАС России, а также порядок рассмотрения такого ходатайства антимонопольным органом установлен, утвержденными Правилами.

Документом предусмотрено, что по результатам рассмотрения ходатайства антимонопольный орган может либо установить дополнительные условия, либо ограничить участие поставщиков мощности (группы лиц), занимающих доминирующее и (или) исключительное положение на оптовом рынке в пределах одной зоны свободного перетока, в конкурентном отборе мощности, в том числе по указанию одинаковых цен в заявках, подаваемых на конкурентный отбор мощности, по указанию цен в ценовой заявке поставщика не выше цены, рассчитанной в соответствии с методикой проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности, утверждаемой ФАС России.

В случае если субъект оптового рынка не направит ходатайство антимонопольному органу для участия в конкурентном отборе мощности, то он вправе подавать только ценопринимающие заявки (без указания цены).

Таким образом, процедура получения и рассмотрения ходатайств позволяет существенно снизить риск манипулирования ценами на рынке мощности, предотвратить рост цен на мощность и обеспечить надлежащий контроль за действиями субъектов оптового рынка, занимающих доминирующее и (или) исключительное положение на рынке.

IV. Установлены критерии существенного изменения цен (цены) на электрическую энергию и (или) мощность.

Порядок их определения в целях установления признаков манипулирования ценами на рынке электроэнергии определяются отдельно для оптового и розничного рынков электроэнергии и представляют собой условия, при соблюдении которых, изменение цен (цены) на электрическую энергию и (или) мощность, является существенными.

При выявлении случаев манипулирования ценами на электрическую энергию и (или) мощность на оптовом рынке ФАС России осуществляет проверку наличия критериев с использованием результатов модельных расчетов цен (цены) и стоимости электрической энергии и мощности в соответствии с антимонопольным законодательством (пункт 20 Правил).

Модельные расчеты проводятся НП «Совет рынка», ОАО «АТС» и ОАО «СО ЕЭС» в пределах компетенции указанных организаций по запросу ФАС России и осуществляются в том же порядке, который установлен законодательством об электроэнергетике и договором о присоединении к торговой системе оптового рынка для расчета финансовых обязательств и требований участников рынка, равновесных цен на электрическую энергию, индикаторов стоимости и цен для балансирования, а также цен на мощность, цен покупки и продажи электрической энергии (мощности). Такие расчеты производятся с использованием новых значений параметров, указанных федеральным антимонопольным органом, при условии неизменности исходных параметров, для анализируемого периода (пункты 21, 22 Правил).

На розничном рынке в качестве существенного изменения цен (цены) на электрическую энергию и (или) мощность установлено считать, в случае если цена превышает значение предельного уровня нерегулируемой цены, определяемого в соответствии с Основными положениями функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденными постановлением Правительства РФ № 442 от 04.05.2012 (далее — ОПФРР), с учетом предусмотренной в них дифференциацией нерегулируемых цен и их предельных уровней (пункт 24 Правил).

Заключение

Утвержденные Правила учитывают особенности контроля на электроэнергетических рынках, способствует не только пресечению нарушений антимонопольного законодательства, но их предупреждению.

Ряд положений правил, например, в части осуществления контроля проведения конкурентных отборов мощности, носят предупредительный характер, при котором доминирующим субъектам на рынке определяются условия участия, что позволяет избежать негативных последствий, как для рынка, так и для субъектов, чьи действия могли быть квалифицированы как манипулирование ценами.

С принятием Правил, законодатель расширил полномочия антимонопольных органов по контролю за субъектами рынка электроэнергетики.

Учитывая, что большинство субъектов электроэнергетики занимают доминирующее положение на рынке или являются субъектами естественной монополии, антимонопольным органам остается для привлечения к ответственности доказать лишь факт нарушения ими антимонопольного законодательства.

При этом нельзя забывать, что за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке субъект естественной монополии подлежит привлечению к административной ответственности в виде штрафа, кратного сумме выручки на товарном рынке. О серьезности данных штрафов свидетельствуют ежедневные публикации на сайтах антимонопольных органов России о практике рассмотрения дел об административных правонарушениях.

См. пункты 3,4 статьи 25 Закона об электроэнергетики.

См. Приказ ФАС России от 17.07.2013 № 463/13 «Об определении зон свободного перетока, в которых конкурентный отбор мощности на 2014 год проводится с использованием предельного размера цены на мощность»;

См. подпункт «б» пункта 4 Правил. Исчерпывающий перечень таких дополнительных требований установлен в Приказе ФАС России от 17.07.2013 № 462/13 «О введении дополнительных требований к ценовым заявкам, подаваемым для участия в конкурентном отборе мощности на 2014 год поставщиками мощности (группы лиц), занимающими доминирующее положение на оптовом рынке в пределах одной зоны свободного перетока»;

Разделом 6 Правил установлен порядок осуществления антимонопольного контроля при проведении конкурентных отборов мощности;

Следует заметить, что в настоящее время, государственный контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков осуществляют ФАС России и ФСТ России на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 21 января 2004 года № 24 «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии».

Правила оптового рынка в настоящее время подразумевают, что доминирующие субъекты рынков обязаны подавать в федеральную антимонопольную службу ходатайство об определении условий участия субъекта оптового рынка в конкурентном отборе мощности, в котором раскрывают свои данные по планируемым к подаче заявкам (пункт 104 Правил оптового рынка);

Методика проверки соответствия ценовых заявок на продажу мощности требованию экономической обоснованности утверждена Приказом ФАС от 10.09.2010 № 515;

Понятие существенного изменения цены на электрическую энергию и (или) мощность на оптовом рынке определено, как соблюдение хотя бы одного из шести критериев, установленных в пункте 23 Правил.

Разделом 5 ОПФРР, предельные уровни нерегулируемых цен на электрическую энергию (мощность) рассчитываются гарантирующим поставщиком по 6-ти ценовым категориям и дифференцируются по уровням напряжения в соответствии с дифференциацией применяемых при определении предельных уровней тарифов (ставок тарифов) на услуги по передаче электрической энергии.

Оксана Мигитко руководитель коммерческой практики
Глава из книги «Правила для бизнеса — 2013: Уроки судебных дел»
Издательство «Альпина Паблишер»

Правительство РФ в мае 2009 г. утвердило подготовленную Минэкономразвития России Программу развития конкуренции в РФ на 2009–2015 гг. Программа предусматривала широкий комплекс мероприятий, направленных на развитие в России конкурентной среды. Среди них можно выделить меры по снижению административных барьеров, снятию инфраструктурных ограничений конкуренции, по борьбе с ограничивающими конкуренцию действиями органов власти и их должностных лиц, по совершенствованию антимонопольного регулирования.

Летом 2012 г. руководитель Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (ФАС России) Игорь Артемьев, выступая на заседании Бюро правления Российского союза промышленников и предпринимателей, публично подверг критике Программу, заявив, что она потерпела полное фиаско. По мнению руководителя ФАС России, «она оказалась бессмысленным документом». Взамен Программы ведомство намеревалось предложить десять стратегических инициатив развития конкуренции, реализация которых должна проводиться точечно, в рамках отдельных отраслей.

На первый взгляд сложившаяся ситуация наглядно демонстрирует разногласия Минэкономразвития России и ФАС России, и кажется, что они преодолимы. Надо лишь четко разграничить сферы ответственности двух ведомств, передав все функции по антимонопольному регулированию, включая выработку государственной политики в этой области, в ведение ФАС России. Но подобное решение может оказаться контрпродуктивным. Механическое наделение Службы еще более широкими полномочиями способно усугубить имеющиеся проблемы в сфере антимонопольного регулирования, что негативно отразится на всей социально-экономической сфере.

Проблемы антимонопольного регулирования

Не секрет, что антимонопольное регулирование в России в настоящее время переживает период бурного развития. При общей благосклонной оценке усиления значимости антимонопольного регулирования специалисты отмечают комплекс проблем в этой области.

Эти трудности в России связаны в первую очередь как с уровнем принимаемых в этой сфере нормативных актов (нечеткость и непоследовательность законодательных требований, неоправданно частые изменения законодательства), так и с качеством правоприменительной деятельности — отсутствие единой процедуры рассмотрения антимонопольных дел, низкий уровень процессуальных гарантий, отсутствие разработанных стандартов доказывания, широкие полномочия антимонопольного органа, создающие почву для злоупотреблений.

Антимонопольное законодательство налагает существенные ограничения на свободу хозяйствующих субъектов в выборе способов ведения предпринимательской деятельности. При этом ему присуща уникальная для российской правовой системы структура — оно состоит из широкого перечня абстрактных запретов.

В подавляющем большинстве случаев Федеральным законом «О защите конкуренции» запрещается не само действие, а тот эффект, к которому действие может привести. Неудивительно, что подобное строение антимонопольных норм влечет за собой большие трудности и для хозяйствующих субъектов, и для судей, сотрудников антимонопольного органа и практикующих юристов, привыкших к формальной определенности правовой нормы.

Основная сложность применения норм антимонопольного права состоит в том, чтобы правильно определить перечень тех действий, которые способны негативно повлиять на состояние конкуренции. Без понимания того, какое действие может привести к нарушению конкурентной среды и попасть под антимонопольные запреты, предпринимательская деятельность не представляется нормальной. В такой ситуации хозяйствующий субъект практически лишен возможности планировать свое поведение — оценивать его допустимость/недопустимость и связанные с этим риски.

Для того чтобы определить, привели ли отдельные действия хозяйствующих субъектов к ограничению конкуренции, необходим глубокий экономический анализ. Особое значение приобретает методика его проведения. Орган, ведущий ее разработку, фактически устанавливает правила поведения хозяйствующих субъектов, которые обычно регулируются федеральным законом.

В настоящее время нет комплексной методики экономического анализа антимонопольных дел. Можно назвать единственный нормативный акт такого регулирования — Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. № 220.

Но названный порядок отвечает лишь на часть вопросов анализа состояния конкуренции, а именно: рассматривает установление доминирующего положения на товарном рынке (порядок определения продуктовых и географических границ товарных рынков, определения долей хозяйствующих субъектов).

Вопросы, связанные с оценкой влияния на конкуренцию вертикальных и горизонтальных соглашений хозяйствующих субъектов, с установлением коллективного доминирования, с определением монопольно высокой цены и др., ни на законодательном уровне, ни на уровне подзаконных нормативных актов в настоящее время не урегулированы. Возникший правовой вакуум ФАС России пытается восполнить созданием массива правоприменительной практики. Такое решение сложившейся проблемы нельзя признать успешным.

Подобный подход означает, что регулирование деятельности хозяйствующих субъектов проводится постфактум. Хозяйствующий субъект, выбирая стратегию поведения на товарном рынке, действует в непредсказуемом нормативноправовом поле. Впоследствии это может грозить ему серьезными негативными последствиями в виде штрафов или даже уголовной ответственности, если антимонопольный орган сочтет соответствующий запрет нарушенным.

Попытки сформировать правоприменительную практику нельзя признать удачными. Практика антимонопольного органа и судебная практика крайне противоречивы, лишены единых концептуальных подходов и зачастую игнорируют экономическую логику. Парадокс российского антимонопольного права заключается в том, что базовые вопросы регулирования — цели и задачи антимонопольной политики — остаются за границами дискуссии.

Цели и задачи антимонопольного регулирования

Недостаточное внимание к целям и задачам антимонопольной политики составляет специфическую российскую особенность. В странах Евросоюза и США целям и задачам антимонопольной политики отводится едва ли не центральное место. Это не случайно: «Битва за антимонопольное регулирование начинается с определения его целей». Как указал выдающийся американский исследователь Роберт Борк, определение целей и задач антимонопольного регулирования — дело первостепенной важности, поскольку «все остальное (регулирование. — Прим. авт.) следует из ответа, который мы дадим на данный вопрос».

Закон «О защите конкуренции» называет несколько целей российского антимонопольного права: обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков. Подобное утверждение скорее декларативно: провозглашая определенные цели, законодатель не раскрывает их содержания.

Как уже упоминалось, специфика антимонопольного законодательства предполагает проводимый антимонопольным органом детальный анализ поведения хозяйствующего субъекта, его воздействия на конкурентную среду, включая оценку экономического эффекта такого воздействия. Термин «конкуренция» означает противоборство участников рынка, при котором равное удовлетворение интересов каждого заведомо невозможно, так как в любом состязании априори есть победитель и проигравший.

Более того, помимо конкурентов в каждом антимонопольном деле всегда присутствуют и другие стороны, на которых исход борьбы оказывает непосредственное влияние, например потребители, участники смежных рынков. Чьи интересы в такой ситуации должны защищаться в первую очередь: победителя, проигравшего, конечного потребителя, участника смежного рынка? От ответа на этот вопрос зависит исход разрешения дела.

Допустим, поставщик предъявляет дистрибьютору ряд требований. Выполнение этих требований не очень выгодно дистрибьютору, так как налагает на него дополнительные обязательства. В этом смысле интересы дистрибьютора нарушены. Эти требования косвенно затрагивают контрагентов дистрибьютора: невыполнение требований поставщика дистрибьютором способно привести к прекращению поставок, что повлечет невозможность поставок дистрибьютором своему контрагенту. Следовательно, интересы контрагента дистрибьютора также нарушены. Если требования поставщика к дистрибьютору нацелены на улучшение качества дистрибуции товара (оптимизацию логистики, повышение требований к хранению товара, предоставление дополнительных услуг, связанных с товаром), то подобные требования имеют положительный эффект для потребителя.

В рассматриваемой ситуации налицо конфликт интересов поставщика, дистрибьютора, контрагента дистрибьютора и конечного потребителя. Российское антимонопольное законодательство, содержащее общие запреты в отношении действий, которые приводят к «ограничению конкуренции» или «ущемляют интересы других лиц», не конкретизирует, чьи интересы должны быть определяющими. Допустимы ли требования поставщика? Ограничение конкуренции на каком товарном рынке наиболее опасно (основной, смежный)?

Ответ на эти вопросы служит отправной точкой любого антимонопольного анализа, но его нельзя признать очевидным. Ни в экономической, ни в юридической науке нет единого мнения о целях и задачах антимонопольного регулирования. Среди них выделяются как сугубо экономические — максимизация экономической эффективности при проведении транзакций, предотвращение нежелательного перераспределения излишка от потребителя к производителю, так и социально-политические — защита малого бизнеса, поддержка отдельных социально значимых отраслей, защита потребителя.

Выбор целей антимонопольного регулирования находится в непосредственной зависимости от правовых, экономических, социокультурных особенностей государства в определенное время, так что универсального решения нет. Более того, история развития антимонопольного законодательства США и стран Евросоюза наглядно демонстрирует эволюцию целей во времени. Будучи инструментом воздействия на экономику, они меняются по мере достижения требуемого результата либо при возникновении новых проблем.

Названные в Законе «О защите конкуренции» цели совпадают с гарантиями, закрепленными в ст. 8 Конституции РФ. При этом только одна из них — защита конкуренции — имеет очевидное антимонопольное содержание. Другие цели нельзя достичь методами исключительно антимонопольного регулирования.

Так, свободное перемещение товаров обеспечивается усилиями антимонопольного, налогового, таможенного регулирования; свобода экономической деятельности, свобода экономического пространства достигается с помощью антимонопольного, конституционного, гражданско-правового, административного, уголовного регулирования; создание условий эффективного функционирования товарных рынков — совмещением методов антимонопольного, гражданско-правового, налогового, таможенного права, а также с использованием отраслевого регулирования.

Соответственно, попытки решить подавляющее большинство продекларированных в Законе «О защите конкуренции» задач исключительно методами антимонопольного регулирования обречены на провал.

Антимонопольная политика составляет неотъемлемую часть социально-экономической сферы государства и должна быть синхронизирована с иным государственным регулированием, в том числе налоговым, таможенным, гражданско-правовым, административным, уголовным, отраслевым. Попытки искусственно ее отграничить чреваты неэффективностью регулирования. Законодателю просто необходимо учитывать баланс частных и общественных интересов.

Баланс антимонопольного регулирования

Защита конкуренции в том виде, в каком она реализуется посредством антимонопольного законодательства, направлена на корректировку свободы волеизъявления хозяйствующих субъектов при ведении ими предпринимательской деятельности. Последовательная реализация антимонопольной политики приводит к ограничению свободы экономической деятельности. В этом смысле две поименованные в Законе «О защите конкуренции» цели, будучи конституционными гарантиями, а именно защита конкуренции и свобода экономической деятельности, в определенной степени противоречат одна другой. Необходимость защиты двух разнонаправленных конституционных гарантий вынуждает искать их равновесие.

Устанавливая антимонопольные ограничения, законодателю следует предусмотреть их в таком объеме, чтобы предотвратить наиболее губительное для конкуренции экономическое поведение, избежать избыточных и неоправданных ограничений для субъектов экономической деятельности.

Выбирая тот или иной вид регулирующего воздействия, законодатель должен стремиться к сокращению издержек, связанных с государственным регулированием. Под издержками понимаются затраты в широком смысле: на создание регулирующей нормы, в том числе связанные с выявлением товарных рынков, нуждающихся в корректировке; на надзор и контроль за исполнением нормы, т. е. затраты, включающие выявление хозяйствующих субъектов, нарушающих антимонопольное законодательство, и привлечение их к ответственности; затраты хозяйствующих субъектов, вызванные усложнением их деятельности. Считается, что основной массив транзакционных издержек связан с реакцией хозяйствующих субъектов на государственное регулирование: они вынуждены адаптировать свою деятельность к меняющимся законодательным требованиям.

Даже если планируемая законодательная инициатива способна положительно повлиять на конкуренцию, стимулировать эффективность предпринимательской деятельности, принести пользу потребителям, в определенных случаях она может быть неоправданна. Такая ситуация возникает, если издержки, связанные с введением нормы в действие, а также с ее поддержанием и контролем, превышают издержки, связанные с потерями общественного благосостояния, которые вызваны отсутствием соответствующей нормы.

Поиск правильного баланса антимонопольного регулирования — чрезвычайно сложный и трудоемкий процесс. Корректное уравновешивание частных и общественных интересов реально только при комплексном подходе с учетом социальноэкономических задач государства на определенном этапе.

Функции государственного управления ФАС России

В РФ принцип разделения властей закреплен в качестве конституционного принципа. Помимо деления власти на законодательную, исполнительную и судебную этот принцип предполагает разделение функций внутри отдельной ветви власти и даже отдельного государственного органа. Это вызвано неизбежным пересечением законодательной и исполнительной функций: для нормального существования исполнительная власть должна быть наделена правом нормотворчества, под которым понимается издание подзаконных нормативных актов в ограниченном объеме.

Концентрация нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных и юрисдикционных функций в одном государственном органе исполнительной власти затрудняет реализацию принципа разделения властей и уменьшает эффективность деятельности соответствующего государственного органа.

Функции государственного управления с разделением полномочий по их реализации распределены между федеральными министерствами, агентствами и службами. Как правило, в задачи федеральных министерств входит выработка государственной политики, нормативно-правовое регулирование, координация и контроль подведомственных федеральных агентств и служб. При этом они не уполномочены выполнять контрольно-надзорные функции. Федеральные службы проводят государственный контроль и надзор, а также выполняют административно-юрисдикционные функции.

Едва ли не единственное исключение из правила — ФАС России, являющаяся единственным государственным органом, на который возложены все функции государственного управления. Таким образом, это ведомство:

  • определяет предмет государственного регулирования;
  • создает нормативную базу;
  • ведет контроль за соблюдением им же установленных норм;
  • применяет меры государственного принуждения, в том числе привлекает к административной ответственности.

Практика, при которой орган государственного контроля обеспечивает соблюдение правил поведения, которые сам же устанавливает, приводит к значительному снижению качества контроля и повышает вероятность ошибок государственного регулирования.

Ситуация усугубляется значительными контрольными полномочиями ФАС России, которые включают практически неограниченное право на истребование информации и документов, на проведение контрольных мероприятий, на выдачу хозяйствующим субъектам широкого спектра предписаний, блокировку сделок экономической концентрации, а также возможность налагать на субъекты оборотные штрафы, значительно превышающие любые иные меры административной ответственности.

Чрезвычайно широкие полномочия антимонопольного органа при отсутствии четко сформулированных целей и задач антимонопольного регулирования существенно увеличивают риски произвольного подхода к антимонопольному регулированию, злоупотреблений при рассмотрении конкретных дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Остается признать, что возложение на ФАС России, в дополнение к уже имеющимся полномочиям, функции выработки государственной политики в области антимонопольного регулирования, неоправданно.

В заключение

В настоящее время антимонопольное законодательство подошло к определенному рубежу своего развития. С одной стороны, за последние 20 лет был проделан огромный путь по созданию нормативно-правовой базы, в целом соответствующей мировым наработкам в области антимонопольного регулирования. С другой стороны, следует признать, что, несмотря на наличие достаточно развитого правового инструментария в этой области, российская правоприменительная практика пока далека от лучших мировых стандартов и нуждается в серьезной корректировке.

Неоправданно частые изменения законодательства, низкий уровень процессуальных гарантий, отсутствие разработанных стандартов доказывания — все это следствие непоследовательной государственной политики в области антимонопольного регулирования. Ее отрыв от общей социально-экономической политики страны способен не только нивелировать положительный эффект антимонопольного регулирования, но и привести к углублению экономических проблем.

Необходимость глубокой институциональной реформы антимонопольного законодательства очевидна. Она должна начинаться с переосмысления целей и задач антимонопольного регулирования, роли отдельных государственных органов в определении государственной политики. Требуется реформирование аппарата ФАС России и судебной системы для вывода антимонопольного регулирования, включая правоприменительную практику, на качественно новый уровень развития. Только так можно в полной мере раскрыть потенциал антимонопольного регулирования.

При реформировании было бы разумно опираться на положительный опыт, имеющийся в других сферах государственного регулирования, например на успешное проведение реформы налоговой системы. Без комплексного подхода к развитию конкуренции точечная реализация инициатив ФАС России в рамках отдельных отраслей будет скорее ошибкой, чем достижением.

Версия для печати